Resulta fundamental distinguir cuando estamos ante una concesión de servicios, de naturaleza jurídica contractual, o ante una concesión demanial, de naturaleza jurídica patrimonial.

Están sujetas a regímenes jurídicos distintos, con diferentes formas de adjudicación, distintos plazos de vigencia, distinta intervención de la Administración, distintas formas de terminación…

Entre otras diferencias, la concesión demanial tiene una tramitación más ágil, incluso con supuestos legales de adjudicación directa, mientras que la concesión de servicios requiere de la elaboración de una documentación preparatoria y de una tramitación más laboriosa.

El concesionario tiene mucha mayor «libertad» y puede contar con un plazo de hasta 75 años mientras que la duración de un contrato administrativo se vincula de manera estricta al plazo de recuperación de la inversión que requiera la concesión.

Informe 87/18 de la Junta Consultiva de Contratación Pública del Estado

La Junta Consultiva de Contratación Pública del Estado, en el informe 87/18, analiza el régimen jurídico de un contrato de cafetería y restauración.

Con el RDL 3/2011 estos contratos se excluían de los contratos de gestión de servicios públicos y se incluían en contratos administrativos especiales.

En la Ley 9/2017 encajan sin dificultad en el concepto de las concesiones de servicios, ya que en la legislación actualmente vigente, como novedad con respecto de la anterior, estos contratos no tienen por qué tener por objeto la prestación de servicios públicos conforme al tenor literal del artículo 15 de la ley.

La prestación del servicio de bar, restaurante o cafetería en dependencias calificadas como dominio público no debe ser calificada como contrato administrativo especial, sino que, a pesar de que pueden aparentemente seguirse cumpliendo las condiciones que tradicionalmente hemos predicado de la categoría de contratos administrativos especiales, deben calificarse como un contrato de servicios o como un contrato de concesión de servicios. Será la definición de los términos del contrato la que lo determinará, sin que sea posible dar una solución general y única.

Señala la Junta Consultiva de Contratación Pública del Estado que los contratos administrativos especiales aparentan ser ahora una categoría cuasi residual en la práctica cuya definición tiene una peculiaridad característica que impide que califiquemos de contrato administrativo especial a aquel que pueda incardinarse en un contrato administrativo típico.

Un ejemplo de contrato administrativo especial lo traté en la entrada que enlazo:

Constitución del derecho de superficie como contrato administrativo especial o como contrato privado

En supuestos como el contemplado existe la posibilidad de que la entidad pública configure la relación jurídica de modo que elemento causal de la misma se aproxime más a la mera autorización del uso de un bien de dominio público que a la satisfacción de un fin de interés público competencia de la propia entidad en cuestión. En estos casos cabe pensar en la posibilidad de que la receptora del servicio que presta el sector privado no sea la propia entidad contratante sino que, antes al contrario, el beneficiario único de la prestación de la actividad, además del usuario, sea el particular sin que la entidad pública tenga ni siquiera un interés remoto o difuso en la prestación de tal servicio.

En estos casos, parece razonable entender que la relación jurídica así concertada responde más al concepto de concesión demanial, cuya regulación se encuentra extramuros de la normativa contractual pública.

Para diferenciar el contrato público de la concesión demanial deben atenderse varios factores. El primero de ellos radica en determinar si en la relación jurídica analizada predomina la finalidad pública que la Administración pretende conseguir o si debe prevalecer el interés privado consistente en el aprovechamiento económico privado que se obtiene por la instalación de un determinado negocio sobre un bien demanial.

Exige delimitar nítidamente cuál es la verdadera causa de la actividad y analizar la intención de la entidad pública interviniente, de modo que mientras que en determinados supuestos la solución es clara, en otros nos encontramos con zonas grises, fronterizas entre el contrato y la concesión demanial.

Para tratar de aclarar esas zonas grises un buen elemento de análisis, aunque no el único, es valorar si la intención de la entidad pública es retener y ordenar jurídicamente la titularidad del servicio prestado. La determinación de si esto es así depende nuevamente de la redacción del instrumento jurídico que va a fijar el régimen aplicable a la relación jurídica observada, tanto en lo que hace a la delimitación de su objeto como a las condiciones de su ejecución.

Otro factor es el que permite deducir de quién proviene la iniciativa de la actividad, pues no es igual que la iniciativa sea pública, lo que puede demostrar un interés de la entidad pública y caracterizar prima facie la relación jurídica resultante como un contrato público, o que la iniciativa provenga de una solicitud del particular interesado, que puede llevarnos a pensar que estamos ante una autorización de uso del dominio público. En este sentido parece pronunciarse el considerando 14 de la Directiva 2014/23/UE.

Directamente relacionado con el anterior factor podemos inferir otro conexo cual es la fijación de la titularidad de la utilidad de la relación jurídica establecida. Dicho en otras palabras, la determinación de quién es el beneficiario de la misma. Si la beneficiaria es la entidad pública, aunque el servicio se preste a favor de los usuarios, estamos en presencia de un contrato público, mientras que si dicha utilidad sólo alcanza o beneficia al negocio privado en términos de rentabilidad o lucro, estaremos ante una concesión demanial.

Acaba concluyendo la Junta Consultiva de Contratación Pública del Estado que, en caso de duda, resulta conveniente aplicar la legislación de contratos del sector público, precisamente por ser la regulación más estricta y respetuosa con la concurrencia y porque las correspondientes adjudicaciones podrían llegar a tener una relevancia trasfronteriza.

Informe de la Comisión Consultiva de Contratación Pública de la Junta de Andalucía de 18 de noviembre de 2024

La Comisión Consultiva de Contratación Pública de la Junta de Andalucía, en el informe 26/2024, de 18 de noviembre de 2024, se refiere a la diferencia entre el contrato de concesión de obras y el de concesión de servicios.

En este informe no se analiza la diferencia entre la concesión contractual y la concesión demanial, que analizo en esta entrada, sino que se analiza otra cuestión importante como es la distinción entre la concesión de obras y la concesión de servicios.

De conformidad con lo establecido en el artículo 14 LCSP, el contrato de concesión de obras públicas es aquel que tiene por objeto la realización por la persona concesionaria de una obra (incluidas las de restauración y reparación de construcciones existentes, así como la conservación y mantenimiento de los elementos construidos), y en el que la contraprestación a favor de la persona concesionaria consiste, o bien únicamente en el derecho a explotar la obra, o bien en dicho derecho acompañado del de percibir un precio.

Las características del contrato de concesión de obras son las siguientes:

Interés por parte de la Administración contratante de que se acometa la construcción de una obra pública y que ésta sea susceptible de explotación por parte del contratista.

• La necesaria asunción por parte de la persona contratista de la financiación, total o parcial, de una obra pública.

• La obra debe ser susceptible de explotación. El derecho de explotación de las obras deberá implicar la transferencia a la persona concesionaria de un riesgo operacional en la explotación de dichas obras abarcando el riesgo de demanda o el de suministro, o ambos. Se considerará que la persona concesionaria asume un riesgo operacional cuando no esté garantizado que, en condiciones normales de funcionamiento, el mismo vaya a recuperar las inversiones realizadas ni a cubrir los costes en que hubiera incurrido como consecuencia de la explotación de las obras que sean objeto de la concesión

El artículo 15.1 LCSP define el contrato de concesión de servicios como aquel en cuya virtud uno o varios poderes adjudicadores encomiendan a título oneroso a una o varias personas, naturales o jurídicas, la gestión de un servicio cuya prestación sea de su titularidad o competencia, y cuya contrapartida venga constituida bien por el derecho a explotar los servicios objeto del contrato o bien por dicho derecho acompañado del de percibir un precio. El derecho de explotación de los servicios implica la transferencia al concesionario del riesgo operacional.

Se tiene que tratar de un servicio de la titularidad o competencia de la Administración, que sea susceptible de explotación económica por particulares, y que no podrá implicar, en ningún caso, ejercicio de la autoridad inherente a los poderes públicos, y en la que esa explotación de los servicios implicará necesariamente la transferencia a la persona concesionaria del riesgo operacional de demanda, de suministro, o de ambos.

En los dos tipos de concesión, de obras y de servicios, se ha de producir la transferencia del riesgo operacional a la contratista-concesionaria, siendo también comunes los umbrales cuantitativos para estar sujetos a regulación armonizada.

El contrato de concesión de obra requiere de la construcción de una infraestructura, estipulándose como retribución del concesionario la explotación de la obra misma y en la concesión de servicios se puede prever que el concesionario esté obligado a ejecutar ciertas obras previas para la instalación del servicio.

Por ello, para establecer claramente los límites entre uno y otro contrato debe tenerse en consideración cuál es el objeto de la concesión:

a) En la concesión de obras el objeto lo constituye la ejecución de una obra, pactándose como retribución la explotación de esta durante un período de tiempo.

b) En la concesión de servicios el objeto está constituido por la explotación del servicio en sí mismo, consistiendo la retribución de la concesionaria en el importe de las tarifas que los usuarios deben pagar, acompañadas o no de un precio a abonar por la Administración. Lo anterior no obsta que concurra el supuesto en el que el contrato de concesión de servicios requiere de obras, con carácter previo al comienzo de la explotación, las cuales también serán a cargo del concesionario.

Por tanto, el elemento diferenciador se encuentra en el objeto de la concesión. Esto es, si el objeto de la misma es la construcción, actualización o mantenimiento de los elementos construidos, aunque conlleve la explotación de ésta, la concesión será de obra. Y si el objeto de la concesión es la explotación o prestación del servicio, aunque puede conllevar la ejecución de alguna obra necesaria para ello, la concesión será de servicios. No obstante, en aquellos casos en los que la explotación del servicio requiera la ejecución de obras, estas tendrán un carácter accesorio y una entidad económica menor.

La definición de lo que haya de considerarse “objeto de la concesión” a efectos de su catalogación como de obra o de servicio, corresponde en exclusiva al órgano de contratación que, a la hora de definir el objeto del contrato, ostentará cierto grado de apreciación discrecional que deberá aplicar, en todo caso, de forma motivada.

Concedemos que habrá casos en los que el halo del concepto “objeto de la concesión” sea más amplio, debiendo ser la motivación en la determinación de la naturaleza jurídica del concepto la que mida el acierto de ese ejercicio de catalogación, para el que no habrá de atenderse a las reglas que para los contratos mixtos establece el artículo 18 de la LCSP, pues -como se anticipó- el legislador no ha querido contemplar una regla específica para este supuesto. Dicho de otro modo, no existe en nuestro ordenamiento jurídico el contrato mixto de concesión de obra y servicio.

Informe de la Comisión Consultiva de Contratación Pública de la Junta de Andalucía de 13 de febrero de 2025

La Comisión Consultiva de Contratación Pública de la Junta de Andalucía, en el informe 3/2025, de 13 de febrero de 2025, analiza la calificación jurídica de un contrato para la gestión y explotación del servicio de cafetería-restaurante en instalaciones públicas afectas a un servicio público.

La Junta Consultiva analiza en primer lugar el régimen jurídico de los bienes de dominio público.

De acuerdo con el artículo 5 de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas (en adelante, LPAP), “son bienes y derechos de dominio público los que, siendo de titularidad pública, se encuentren afectados al uso general o al servicio público, así como aquellos a los que una ley otorgue expresamente el carácter de demaniales”. Entre los principios relativos a estos bienes, el artículo 6 de la LPAP contempla la inalienabilidad, inembargabilidad e imprescriptibilidad; la adecuación y suficiencia de los bienes para servir al uso general o al servicio público a que estén destinados; la aplicación efectiva al uso general o al servicio público, así como la dedicación preferente al uso común frente al uso privativo.

En relación con el uso de los bienes demaniales, el artículo 84 de la misma norma establece que nadie puede, sin título que lo autorice otorgado por la autoridad competente, ocupar bienes de dominio público o utilizarlos en forma que exceda el derecho de uso que, en su caso, corresponde a todos”.

El artículo 91.4 de la LPAP establece la relación entre la ocupación de bienes demaniales y la contratación pública, en los siguientes términos: “Las autorizaciones y concesiones que habiliten para una ocupación de bienes de dominio público que sea necesaria para la ejecución de un contrato administrativo deberán ser otorgadas por la Administración que sea su titular, y se considerarán accesorias de aquél. Estas autorizaciones y concesiones estarán vinculadas a dicho contrato a efectos de otorgamiento, duración y vigencia y transmisibilidad, sin perjuicio de la aprobación e informes a que se refieren los apartados anteriores de este artículo. No será necesario obtener estas autorizaciones o concesiones cuando el contrato administrativo habilite para la ocupación de los bienes de dominio público”.

Se plantea si podría ser jurídicamente viable la suscripción de un contrato de arrendamiento sobre un bien de dominio público o demanial.

La respuesta necesariamente ha de ser negativa, en tanto que los bienes de dominio público o demaniales cuentan con una regulación normativa especial, tal y como se ha analizado con anterioridad, en la que se recoge un régimen concreto para la cesión de su uso a terceros de modo que limite o excluya la utilización por los demás: la concesión demanial.

Así lo entienden tanto la doctrina como la jurisprudencia. En este sentido se pronuncia la Junta Consultiva de Contratación Pública del Estado, en su Informe 41/09, de 1 de febrero de 2010:

“Para la elección entre uno u otro instrumento de contratación, en el presente caso, no basta con la mera voluntad de los contratantes o de uno de ellos, dado el hecho de que el otro contratante sólo tiene la opción de adherirse o no a la oferta, sino que deberá estarse ante todo a la naturaleza jurídica del bien sobre el que se establece. Y esto es así, porque si el bien se configura como demanial no cabe el establecimiento sobre él de un contrato de arrendamiento, mientras que si tuviera carácter patrimonial no sería posible constituir una concesión”.

Entre los pronunciamientos judiciales se puede citar la Sentencia 1197/2020 del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, de 24 de junio, según la cual:

“Teniendo en cuenta la naturaleza demanial de la zona en la que se encuentra el restaurante tiene razón el Consejo Consultivo pues el arrendamiento no puede ser la institución jurídica que regule las relaciones entre las partes. Por tanto, dado el carácter inhábil de este título jurídico ante un bien de dominio público que es usado privativamente, solo la concesión administrativa podía regir las relaciones entre las partes.

La Ley 33/2003 únicamente contempla el arrendamiento para la cesión del uso de bienes patrimoniales (que se definen por exclusión como “los que, siendo de titularidad de las Administraciones públicas, no tengan el carácter de demaniales”).

En el ámbito de la contratación pública, regulada por la Ley 9/2017, las opciones que podrían adecuarse al supuesto que es objeto de análisis, serían el contrato administrativo especial, el contrato de servicios y la concesión de servicios.

En primer lugar, los llamados contratos administrativos especiales se definen en el artículo 25 de la LCSP como aquellos “declarados así expresamente por una Ley, y aquellos otros de objeto distinto a los expresados en la letra anterior, pero que tengan naturaleza administrativa especial por estar vinculados al giro o tráfico específico de la Administración contratante o por satisfacer de forma directa o inmediata una finalidad pública de la específica competencia de aquella”.

Con anterioridad a la entrada en vigor a la LCSP de 2017, se venía entendiendo por parte de la doctrina y la jurisprudencia de forma pacífica que este tipo de contratos de cafetería, bar o restaurante quedaban incardinados en la figura del contrato administrativo especial.

Con la Ley 9/2017 se elimina la figura del contrato de gestión de servicios públicos, que pasa a formar parte ahora del nuevo contrato de concesión de servicios. Este último cuenta con un régimen jurídico más amplio que la figura a la que sustituye, pudiendo tener como objeto no solo la prestación de servicios públicos, sino también la de otro tipo de servicios relacionados.

En base a todo ello, muchos de los supuestos que con la normativa anterior a la LCSP de 2017 se reconducían a la figura del contrato administrativo especial, ahora podrían ser calificados bien como contrato de concesión de servicios, en caso de transferencia al contratista del riesgo operacional, bien como contrato de servicios, en caso de que no exista dicha transferencia.

Por tanto, la elección de una u otra figura dependerá de la configuración de los términos del contrato, de forma que si la contratación implica la transferencia del riesgo operacional al contratista estaríamos ante un contrato de concesión de servicios y, por el contrario, si no se produce esta transferencia, debería configurarse como un contrato de servicios de entre los contemplados en el anexo IV de la LCSP como Servicios de cantina (CPV 55510000-8); servicios de cantina y otros servicios de cafetería para clientela restringida (CPV 55511000-5); o servicios de gestión de cantina (CPV 55512000-2).

Además, existe otro elemento diferenciador derivado del anterior, y es que, en la concesión, el abono del servicio prestado lo realizan las personas que reciben la prestación, en todo o en parte, mientras que en el contrato de servicios el precio lo abona íntegramente la Administración.

Por tanto, la configuración que se viene haciendo por norma general de los términos de este tipo de contrato lleva a la doctrina a considerar que la figura más adecuada para la instrumentalización de la contratación de estos servicios es la de la concesión de servicios.

Analiza la Junta Consultiva, también, si la gestión y explotación del local como cafetería-restaurante podría hacerse a través de una concesión demanial, en vez de mediante contrato administrativo.

La elección entre concesión demanial o contrato adminstrativo dependerá de la decisión que el órgano competente tome respecto de las condiciones por las que se va a regir la relación jurídica con terceros. No obstante, si esta se plantea como una simple cesión del uso de un bien demanial a un tercero, de forma que se entienda que el beneficiario de la actividad que sobre el mismo se desarrolle no es la administración, sino el tercero, podría considerarse como otra opción posible la concesión demanial.

Aunque el destino principal de los bienes demaniales es el uso general o para la prestación de servicios públicos, la normativa reguladora contempla expresamente la posibilidad de un uso alternativo de interés general, siempre que sea compatible con su destino principal, representado por dicho uso común o para la prestación de un servicio público.

La doctrina ha convenido en establecer ciertos aspectos que habrán de ponderarse a la hora de decidir sobre la figura más adecuada según la configuración que de la relación jurídica concreta se haga:

1. En primer lugar, se hace necesario determinar la finalidad que prevalece a la hora de ceder el bien demanial: si lo que se pretende es la satisfacción de un interés público por parte de la administración contratante, sería más adecuada la figura del contrato público; si, por el contrario, lo que prima es el interés en administrar el patrimonio del ente público y en la mera explotación del bien, sin necesidad de atender a una finalidad pública como fin principal, estaríamos ante un concesión demanial.

2. Otro aspecto a tener en cuenta es la identidad del beneficiario de la actividad: en el caso de un contrato público, lo sería la entidad pública; en una concesión demanial, lo sería el propio tercero que persigue su lucro propio mediante la explotación del negocio privado.

3. También habrá de tenerse en cuenta el régimen específico al que se somete el reparto de derechos y obligaciones entre las partes involucradas. Así, sería indicativo de la necesidad de instrumentalizar la relación jurídica por medio de un contrato, el hecho de que la Administración pretendiese por medio del mismo la ordenación y gestión de un servicio de su titularidad, contando esta con facultades de dirección de la actividad que le permitiesen determinar las condiciones que deben aplicar para la realización de la misma.

4. Otro extremo a tener en cuenta sería el origen de la iniciativa para la realización de la actividad. Por norma general, cuando la iniciativa parte de la administración, suele estar vinculado a la intención de satisfacer una necesidad de carácter general, lo que entroncaría con la configuración de la relación jurídica mediante un contrato administrativo. Por el contrario, si es el tercero quien solicita a la administración la constitución de la relación jurídica, esto puede llevarnos a pensar que sería más congruente la concesión demanial.

5. Por último, otro aspecto a tener en cuenta sería la existencia o no de una obligación en el establecimiento del servicio o si supone una mejora fundamental y necesaria en el servicio principal.

La Junta Consultiva de Contratación Administrativa de la Comunidad Autónoma de Aragón, en su Informe 13/2018, de 30 de mayo, estableció en su conclusión primera que «En el caso de la atribución de facultades de ocupación y explotación de inmuebles públicos por particulares, particularmente en el caso de bares y cafeterías situadas en edificios o instalaciones públicas, la configuración como contrato de carácter patrimonial o como contrato administrativo depende de la causa del contrato y, en concordancia con ello, con la fijación de condiciones para la explotación por parte de la Administración. La finalidad de dar servicio a los usuarios de la instalación, junto con la fijación de condiciones de prestación, como las relativas a horarios, servicios, productos o precios, entre otros, son claros indicios de la naturaleza administrativa del contrato».

Y en los mismos términos se pronuncian distintas resoluciones de tribunales administrativos de recursos contractuales, como las Resoluciones 417/2018 y la 1489/2023 del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales, o la Resolución 203/2019 del Tribunal Administrativo de Recursos Contractuales de la Junta de Andalucía.

Por último, analiza la Junta Consultiva una cuestión interesante, y es si las Administraciones Públicas pueden contratar con una comunidad de bienes, señalando que las comunidades de bienes no pueden contratar con las entidades del sector público, dado que carecen de personalidad jurídica y capacidad de obrar por expresa previsión de la LCSP, en relación con la regulación del artículo 3.c) de la Ley 39/2015.

Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 30 de junio de 2025

El Tribunal Superior de Justicia de Madrid, en la sentencia de 30 de junio de 2025, ECLI:ES:TSJM:2025:8865, analiza el recurso interpuesto contra los pliegos del contrato denominado «concesión demanial para uso privativo del dominio público, para la explotación del camping La Fresneda de Soto del Real»,

La parte recurrente sostiene que la verdadera naturaleza del contrato es la de «concesión de servicio público», no de una concesión demanial, constituyendo la utilización del demanio público local un elemento accesorio.

Señala el Tribunal de Justicia que la concesión demanial permite el uso privativo de un bien público, mientras que la concesión de servicios encomienda la gestión de un servicio cuya prestación sea de la titularidad o competencia del poder adjudicador, transfiriendo el riesgo operacional al concesionario.

La diferencia fundamental entre ambas figuras radica en el objeto: mientras la concesión demanial otorga el derecho a utilizar un bien de dominio público, la concesión de servicios encomienda la gestión de una actividad o servicio de titularidad pública.

El propósito de la concesión demanial es permitir el aprovechamiento particular de un bien público, manteniendo su carácter de dominio público. La concesión de servicios, por el contrario, tiene como objetivo primordial asegurar la prestación efectiva de un servicio público mediante gestión indirecta.

Desde la perspectiva del interés predominante, en la concesión de servicios prevalece directa e inmediatamente el interés público, mientras que en la concesión demanial, se otorga en interés privado del concesionario, aunque siempre bajo la tutela del interés general.

El interés público predominante en la concesión de servicios explica que no pueda ser renunciada unilateralmente por el concesionario; a diferencia de lo que sucede con la concesión demanial. De igual modo, en la concesión de servicios el control de la Administración se intensifica en comparación con la concesión demanial, debido a la responsabilidad pública en la prestación adecuada del servicio.

Señala el Tribunal Superior de Justicia que, a la hora de determinar la verdadera naturaleza del contrato cuestionado, se debe acudir al acuerdo plenario en el que aparece plasmada la voluntad de la Corporación en orden a la definición, contenido, naturaleza y régimen jurídico aplicable.

De dichas prescripciones se infiere que la Administración municipal pone el acento, no en el uso y gestión del camping, sino en la ocupación temporal del uso privativo del monte público incluido en el Catálogo de Montes de Utilidad Pública, que expresamente se patentiza en la calificación de la ocupación temporal como «concesión temporal», que se contiene en los Pliegos aprobados; y que corrobora, igualmente, con la previsión de la normativa aplicable en materia de montes y patrimonial. No existe referencia alguna a la eventual aplicación de la normativa reguladora de los contratos de concesión de servicios.

Dicha conclusión aparece corroborada por el contenido del resto de las cláusulas recogidas en el Pliego de Condiciones aprobado, en las que predomina el contenido regulatorio de la ocupación temporal del dominio público que se autoriza, siendo mínimas las referencia al ejercicio de la actividad de camping. Esto es, en el pliego aprobado predomina el contenido dirigido a garantizar un control de la Administración sobre el aprovechamiento y utilización del dominio público que autoriza, relegando a un segundo plano, la eventual tutela administrativa sobre la actividad del camping, siendo significativo de ello la inexistencia de toda referencia a un eventual servicio de competencia o titularidad municipal. Más aun, son mínimas las referencias a las condiciones en las que debe desarrollarse la explotación del camping, que choca frontalmente con una de las características que distingue la figura de la concesión de servicios, en la que predomina, precisamente, la fijación por la Administración de las condiciones en que debe prestarse el servicio, relativas, por ejemplo, a horarios, servicios, productos o precios, entre otros.

Hay otro elemento que refuerza la idea de que estamos ante una concesión demanial, cual es, la previsión de que la concesión de la ocupación temporal se extinguirá, entre otras causas, por la renuncia voluntaria del beneficiario. En efecto, una diferencia significativa entre las figuras de la concesión demanial y la concesión de servicios radica en que esta última no puede ser renunciada unilateralmente por el concesionario, a diferencia de lo que sucede con la concesión demanial, debido al interés público predominante en la primera.

La parte actora alude a que el pliego de contratación señala que la autorización se entiende otorgada a riesgo y ventura del concesionario, lo que a su juicio evidencia que se esté ante un verdadero contrato de explotación de servicio público. Ahora bien, existen otros elementos en los pliegos, a tener igualmente en cuenta a la hora de determinar la verdadera naturaleza del contrato, que se inclinan abiertamente por la tesis contraria, que señala el Tribunal estiman más significativos.

Y, por último, la parte actora alude, como criterio que refuerza la naturaleza de concesión de servicios públicos, el precedente contractual celebrado el 2 de noviembre de 2007.

Ahora bien, señala el Tribunal que la calificación anteriormente dada por el Ayuntamiento demandado a la anterior relación contractual no resulta vinculante a la posterior cuando, como sucede en el caso presente, son notables las diferencias en los enfoques y contenidos de las cláusulas contractuales, tal como se desprende los pliegos de cláusulas recíprocamente aprobados.

Rescate de una concesión administrativa y las razones de interés público exigibles