Anulación de contrato. Efectos y consecuencias
Los actos administrativos gozan de presunción de validez y eficacia desde el momento en que se dictan (artículo 39 de la LPACAP), lo que implica que los efectos de un acto administrativo, que incurra en un supuesto de invalidez, serán los mismos que los de un acto administrativo válido, mientras que aquel no sea expresa y formalmente anulado.
La LCSP regula el régimen de invalidez de los contratos en el capítulo IV del título I del libro I, artículos 38 al 43 y, de acuerdo con la Disposición final primera, tienen carácter básico.
Los contratos del sector público pueden estar sometidos a un régimen jurídico de derecho administrativo o de derecho privado.
Están sujetos al régimen de invalidez, no sólo los contratos celebrados por las Administraciones Públicas, que pueden celebrar tanto contratos administrativos como contratos privados, sino también los contratos celebrados por poderes adjudicadores que no sean Administración Pública, que sólo celebran contratos privados.
La declaración de invalidez resulta ser constitutiva por lo que debe ser expresa y de acuerdo a los procedimientos legales, para poder eliminar el contrato, aquejado de invalidez, del mundo jurídico, pues de lo contrario seguirá produciendo los efectos propios de todo acto administrativo: validez, eficacia y ejecutividad.
El artículo 42 de la Ley 9/2017 regula los efectos de la anulación de un contrato y dice:
«1. La declaración de nulidad de los actos preparatorios del contrato o de la adjudicación, cuando sea firme, llevará en todo caso consigo la del mismo contrato, que entrará en fase de liquidación, debiendo restituirse las partes recíprocamente las cosas que hubiesen recibido en virtud del mismo y si esto no fuese posible se devolverá su valor. La parte que resulte culpable deberá indemnizar a la contraria de los daños y perjuicios que haya sufrido.
2. La nulidad de los actos que no sean preparatorios solo afectará a estos y sus consecuencias.
3. Si la declaración administrativa de nulidad de un contrato produjese un grave trastorno al servicio público, podrá disponerse en el mismo acuerdo la continuación de los efectos de aquel y bajo sus mismas cláusulas, hasta que se adopten las medidas urgentes para evitar el perjuicio.
4. Los efectos establecidos en los apartados anteriores podrán ser acordados por la sentencia que ponga fin al recurso contencioso-administrativo interpuesto previa declaración de lesividad, de conformidad con lo previsto en el artículo 71 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa».
Resaltar la imprecisión del legislador con el término nulidad, pues no se circunscribe a los supuestos en los que se anula un contrato como consecuencia de incurrir en una causa de nulidad de pleno derecho sino que también abarcaría a la anulación que venga derivada de las causas de anulabilidad.
Hay dos cuestiones clave en los efectos de la anulación de un contrato: la posibilidad de continuidad de los efectos del contrato, a pesar de su declaración de nulidad, y la fase de liquidación del contrato.
Respecto de la continuidad de los efectos del contrato, el artículo 42.3 de la LCSP contempla que, si la declaración administrativa de nulidad de un contrato produjese un grave trastorno al servicio público, podrá disponerse en el mismo acuerdo la continuación de los efectos de aquel y bajo sus mismas cláusulas, hasta que se adopten las medidas urgentes para evitar el perjuicio.
La expresión de servicio público debe entenderse en un sentido amplio.
El legislador se refiere exclusivamente a la declaración «administrativa» de nulidad, obviando que, en muchas ocasiones, la declaración de nulidad provendrá de la JCA.
Carece de lógica una interpretación de la expresión empleada por legislador «declaración administrativa» en un sentido literal, de forma que se pudiera entender que, ante la declaración judicial de nulidad, la Administración no pudiera acudir al artículo 42.3 de la LCSP. En este sentido, debe tenerse en cuenta la aplicación analógica de las normas que contempla el artículo 4.1 del Código Civil.
Sólo existe la salvedad de las revisiones de oficio llevadas a cabo ante causas de anulabilidad. En estos casos, los efectos podrán ser acordados por la sentencia que ponga fin al recurso contencioso-administrativo interpuesto previa declaración de lesividad, de conformidad con lo previsto en el artículo 71 de la LJCA (artículo 42.4 de la LCSP).
En cuanto a la liquidación del contrato, señala el artículo 42.1 de la LCSP que la declaración de nulidad de los actos preparatorios del contrato o de la adjudicación, cuando sea firme, llevará consigo la del mismo contrato, que entrará en fase de liquidación, debiendo restituirse las partes recíprocamente las cosas que hubiesen recibido en virtud del mismo y, si esto no fuese posible, se devolverá su valor. La parte que resulte culpable deberá indemnizar a la contraria de los daños y perjuicios que haya sufrido.
Lo que primero procede es que la Administración devuelva lo recibido.
De no ser posible, deberá abonar “su valor”. La complejidad viene dada por qué se entiende por su valor.
Podría plantearse acudir al procedimiento de responsabilidad patrimonial, pues se da el presupuesto previo necesario, la revisión de oficio y nulidad del contrato pero la realidad es que nos encontramos ante una responsabilidad de carácter contractual. Así, la responsabilidad analizada viene regulada en el propio artículo 42 de la Ley 9/2017.
La vía de responsabilidad patrimonial también puede ser idónea, si bien la reclamación así formulada deberá sujetarse a su propio régimen jurídico, que es más restrictivo.
Así lo señala el Tribunal Supremo en la sentencia de 21 de diciembre de 2021, ECLI:ES:TS:2021:4932, que dice:
«la declaración de nulidad de los contratos celebrados puede constituir título jurídico idóneo para reclamar a la Administración por vía de la responsabilidad patrimonial, pero, al hacerlo, la empresa debe someterse, necesariamente, al régimen jurídico de dicha responsabilidad patrimonial, que es distinto al de la responsabilidad contractual.
Y ello quiere decir que la empresa no goza de un derecho incondicionado a ser indemnizada. Solo tendrá derecho a ser indemnizada por los daños sufridos por la declaración de nulidad si demuestra la concurrencia de los requisitos exigidos normativa y jurisprudencialmente al efecto».
En cualquier caso, sea por la vía de responsabilidad contractual o por la vía de la responsabilidad patrimonial, el pago por los trabajos realizados no se sujeta a plazo ni, por tanto, a intereses de demora. Así, lo señala el Tribunal Supremo en la sentencia de 13 de junio de 2022, ECLI:ES:TS:2022:2426.
Voy a comentar una serie de sentencias y pronunciamientos sobre las consecuencias y efectos de la anulación de un contrato
Sentencia del Tribunal Supremo de 8 de abril de 2022
El Tribunal Supremo, en la sentencia de 8 de abril de 2022, ECLI:ES:TS:2022:1417, analiza en interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia:
«aclarar si procede indemnización en concepto de lucro cesante en los supuestos de nulidad del contrato».
Señala el Tribunal Supremo que, la invalidez y el incumplimiento del contrato, son dos instituciones contractuales diferenciadas, de forma que no cabe equiparar los efectos de la declaración de nulidad de un contrato administrativo con los derivados de la resolución del contrato por incumplimiento, ya que se desnaturalizaría el carácter sinalagmático de las obligaciones contractuales si la parte perjudicada por la nulidad del contrato percibiera de la contraria, en concepto de lucro cesante, el mismo beneficio que si el contrato hubiere sido declarado válido, sin la carga que representa el cumplimiento de las prestaciones contraídas.
Y concluye el Tribunal Supremo, entendiéndose la referencia hecha al artículo 42 de la LCSP:
«El artículo 35 de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público, debe interpretarse en el sentido de que en los supuestos en que se declare la nulidad del acto de adjudicación de un contrato administrativo, la obligación de indemnizar los perjuicios que haya sufrido el adjudicatario no comporta que se incluya en el quantum indemnizatorio los perjuicios derivados en concepto de lucro cesante».
Sentencia del Tribunal Supremo de 13 de junio de 2022
El Tribunal Supremo, en la sentencia de 13 de junio de 2022, ECLI:ES:TS:2022:2426, analiza en interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia:
«si el derecho al cobro del importe de las unidades de obra ejecutadas al margen del contrato y sin mediar modificado alguno, que se reconoce en aplicación del principio de enriquecimiento injusto, tiene naturaleza indemnizatoria o es precio del contrato; y si a los intereses de demora que genera le es de aplicación la Ley 3/2004, de 29 de diciembre, por la que se establecen medidas de lucha contra la morosidad en las operaciones comerciales».
Mediante expediente de nulidad, la Administración reconoce y abona un importe a la parte actora, como empresa que ejecutó las obras, pero la empresa también reclama que se le abonen intereses de demora por la tardanza en el pago.
Señala el Tribunal Supremo que no puede hablarse de precio debido en ejecución de un contrato, por haber sido declaradas nulas las actuaciones realizadas de ejecución de las obras y tener como fundamento, la indemnización reconocida y satisfecha, la evitación del enriquecimiento injusto de la Administración.
En el caso analizado no se declaró la nulidad de los actos preparatorios o de la adjudicación de un contrato, sino de las actuaciones concretas en las que no se siguió el procedimiento de modificación del contrato y como la devolución de las prestaciones no era posible, se sustituyó por el reembolso del valor de las obras, en la cantidad en que se cuantificó el enriquecimiento injusto experimentado por la Administración, como consecuencia de las obras fuera de contrato recibidas.
El Tribunal Supremo no considera que se hayan infringido los artículos 42.1 y 198.4 de la LCSP, señalando que no procede el reconocimiento de intereses de demora, de forma que no cabe calificar como contraprestación contractual sujeta a la LCSP el pago realizado.
En el supuesto analizado, la Administración siguió un procedimiento de revisión de oficio, con declaración de nulidad de las actuaciones de ejecución de unidades de obra en las que se prescindió total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido, teniendo carácter indemnizatorio el pago de las unidades de obra ejecutadas fuera de proyecto.
Informe de la Junta Consultiva de Contratación Pública de Cataluña de 17 de noviembre de 2022
La Junta Consultiva de Contratación Pública de Cataluña en el informe 9/2022 de 17 de noviembre de 2022 señala que las consecuencias de la invalidez de los contratos pretenden la situación ideal de hacer desaparecer todos los efectos, si bien es habitual que resulte la compensación o indemnización a alguna de las partes, normalmente de la Administración al contratista que ha asumido la ejecución de prestaciones, de forma que debe calcularse la compensación a realizar para evitar el enriquecimiento injusto de la Administración.
Dice la Junta Consultiva de Contratación Pública de Cataluña:
«En todo caso, al tratarse de una situación irregular, esta compensación, derivada del deber de evitar el enriquecimiento injusto de la Administración y no de una obligación contractual, tendría que limitarse a la estricta compensación económica de los costes de aquello que efectivamente ha realizado la contratista y el órgano contratante ha recibido de conformidad, sin incluir el beneficio industrial».
Si bien, a continuación, la Junta Consultiva de Contratación Pública de Cataluña contempla la posibilidad de abonar el beneficio industrial en concepto de indemnización de daños y perjuicios en función de la posición del contratista respecto de la ilegalidad cometida.
Sentencia del Tribunal Supremo de 12 de diciembre de 2024
El Tribunal Supremo, en la sentencia de 12 de diciembre de 2024, ECLI:ES:TS:2024:6035, analiza en interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia:
«(ii) Si, la petición de una responsabilidad contractual formulada antes de la anulación de un contrato debe resolverse en el procedimiento liquidatorio del artículo 35 de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público (actual artículo 42 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público)».
Señala el Tribunal Supremo que la fase de liquidación es una consecuencia necesaria de la declaración de invalidez, y sus efectos se reducen a la recíproca restitución por las partes de lo que hubieran recibido en virtud del contrato y a la obligación del contratante culpable de indemnizar a la parte contraria por daños y perjuicios.
De forma que, reclamar otras consecuencias derivadas de lo estipulado en el contrato ineficaz, «supondría de facto mantener los efectos económicos del contrato administrativo en beneficio del adjudicatario al margen de la declaración de nulidad decretada».
La pretensión de la recurrente es que la Administración mantenga unos ingresos tarifarios, obligación contractual asumida por la Administración, pero una vez que el contrato se anula, las obligaciones contractuales se sustituyen por la recíproca restitución de lo percibido así como, en su caso, por la indemnización de daños y perjuicios.
Añade el Tribunal Supremo:
«no es decisivo el hecho de que la petición de responsabilidad contractual fuera anterior a la anulación del contrato, pues aún en la hipótesis de que hubieran sido reconocidos y abonados los intereses antes de la anulación, no hay motivo para que quedaran sustraídos del procedimiento de liquidación del art. 35 TRLCSP, dada la obligación de restitución que pesa sobre ambos contratantes».
Y concluye el Tribunal Supremo:
«no puede exigirse por una vía independiente al procedimiento de liquidación del art. 35 TRLCSP el cumplimiento de las obligaciones que constituyen el contenido del contrato anulado y poseen naturaleza accesoria de otras obligaciones sometidas a liquidación».
Sentencia del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco de 31 de enero de 2023
El Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, en la sentencia de 31 de enero de 2023, ECLI:ES:TSJPV:2023:594, analiza la reclamación de responsabilidad patrimonial interpuesta por una contratista por los daños sufridos como consecuencia de la anulación judicial de la Resolución 99/2016 del Órgano Administrativo de Recursos Contractuales (OARC) -por el que dicho órgano excluyó a la demandante del procedimiento de licitación-, y la imposibilidad de ejecutar un contrato administrativo.
Reclama por «pérdida de lucro cesante o beneficio industrial« de acuerdo al 6 % de la facturación que sería del contrato a ejecutar y por los «gastos generales indebidamente soportados» de acuerdo al 13 % de la facturación que sería del contrato a ejecutar.
Analiza el Tribunal la concurrencia de los requisitos necesarios para configurar la responsabilidad patrimonial de la Administración, en particular el requisito de la antijuridicidad del daño causado y los supuestos en que existe obligación de soportar este, con detenimiento en casos como el presente, de anulación de un acto administrativo, del que cabría tener por derivados los perjuicios por los que se reclama.
La jurisprudencia del TS insiste en que «no todo daño causado por la Administración ha de ser reparado, sino que tendrá la consideración de auténtica lesión resarcible, exclusivamente, aquella que reúna la calificación de antijurídica, en el sentido de que el particular no tenga el deber jurídico de soportar los daños derivados de la actuación administrativa».
Recuerda el Tribunal Supremo, en las sentencias de 19 de febrero de 2008 (rec. nº 967/2004) y de 28 de marzo de 2014 (rec. nº 4160/2011), el requisito de la antijuricidad:
«TERCERO.- Se cuestiona en la primera parte del motivo la apreciación de falta de antijuridicidad del daño efectuada en la sentencia de instancia, a cuyo efecto conviene señalar, que con tal requisito se viene a indicar que el carácter indemnizable del daño no se predica en razón de la licitud o ilicitud del acto causante sino de su falta de justificación conforme al ordenamiento jurídico, en cuanto no impone al perjudicado esa carga patrimonial y singular que el daño implica.
Así se ha reflejado por la jurisprudencia, señalando que la antijuridicidad, como requisito del daño indemnizable, no viene referida al aspecto subjetivo del actuar antijurídico de la Administración sino al objetivo de la ilegalidad del perjuicio, en el sentido de que el ciudadano no tenga el deber jurídico de soportarlo, ya que en tal caso desaparecería la antijuridicidad de la lesión al existir causas de justificación en el productor del daño, esto es en el actuar de la Administración (S. 13-1-00, que se refiere a otras anteriores de 10-3-98, 29-10-98, 16-9-99 y13-1-00). En el mismo sentido, la sentencia de 22 de abril de 1994 , que cita las de 19 enero y 7 junio 1988 , 29mayo 1989 , 8 febrero 1991 y 2 noviembre 1993, señala: «esa responsabilidad patrimonial de la Administración se funda en el criterio objetivo de la lesión, entendida como daño o perjuicio antijurídico que quien lo sufre no tiene el deber jurídico de soportar, pues si existe ese deber jurídico decae la obligación de la Administración de indemnizar (en el mismo sentido sentencias de 31-10-2000 y 30-10-2003 )».
Tratándose de la responsabilidad patrimonial como consecuencia de la anulación de un acto o resolución administrativa, ha de estarse a la jurisprudencia elaborada al efecto sobre la consideración de la antijuridicidad del daño, que se plasma, entre otras, en sentencias de 5-2-96 , 4-11-97 , 10-3-98 , 29-10-98 , 16-9-99 y 13-1-00, que en definitiva condiciona la exclusión de la antijuridicidad del daño, por existencia de un deber jurídico de soportarlo, a que la actuación de la Administración se mantenga en unos márgenes de apreciación no sólo razonables sino razonados en el ejercicio de facultades discrecionales o integración de conceptos jurídicos indeterminados».
A partir de aquí, señala el Tribunal que debe analizarse si la Resolución del OARC excedió los límites de la razonabilidad y ponderación.
El Tribunal considera que la actuación del OARC en la Resolución de la que trae causa la presente reclamación de responsabilidad patrimonial, excedió los límites de la razonabilidad y proporcionalidad, pues en vez de acordar la exclusión del procedimiento de licitación, debió requerir a la demandante para subsanar o aclarar su oferta, sobre todo, cuando había resultado la adjudicataria del contrato.
Respecto de los otros requisitos de responsabilidad patrimonial, señala el Tribunal que no debe reconocerse la reclamación de gastos generales puesto que no hay un fundamento sólido que lleve a concluir que tal magnitud represente una pérdida o menoscabo patrimonial, pues se trata de unos gastos que se devengan por la prestación del servicio contratado y no por su inejecución.
Respecto del beneficio industrial, considera el Tribunal que es el 6 % del presupuesto de ejecución material, y que debe ser abonado por el Gobierno Vasco y no por el Ayuntamiento de Bilbao, puesto que la actuación declarada disconforme a derecho no es la del Ayuntamiento sino la Resolución del OARC.
Sentencia del Audiencia Nacional de 6 de abril de 2023
La Audiencia Nacional, en la sentencia de 6 de abril de 2023, ECLI:ES:AN:2023:2043, analiza una resolución del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales por la que se desestima el recurso interpuesto contra la adjudicación de un contrato.
La Audiencia Nacional estima el recurso al considerar que procede la exclusión de la licitadora adjudicataria, al no haber acreditado su solvencia.
Lo interesante de esta sentencia es que la Audiencia Nacional fija como importe de indemnización, en favor de la licitador, al no poder ejecutar ya el contrato, el importe total de su proposición económica para la ejecución del contrato. Es una sentencia muy favorable para la licitadora pero entiendo que absolutamente desacertada.
Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León de 7 de febrero de 2025
El Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, en la sentencia de 7 de febrero de 2025, ECLI:ES:TSJCL:2025:663, analiza la reclamación planteada por desequilibrio económico de un contrato.
La reclamación fue desestimada por el Ayuntamiento.
La sentencia estima el recurso, anulando la resolución recurrida, estimando la reclamación de desequilibrio formulada.
Señala en primer lugar que el contrato para la prestación del servicio público de transporte fue anulado, de modo que dicho servicio se presta en la actualidad, sin el soporte jurídico de un contrato.
En segundo lugar y pese a que el Ayuntamiento y el contratista pactaron un régimen económico para la prestación del servicio después de la anulación del contrato e incluso una revisión de los precios, considera que tampoco se ha vulnerado el principio que impide ir contra los propios actos, apoyándose en la Sentencia del Tribunal Supremo de 21 de julio de 2020 (rec. 7567/2018).
Señala el Tribunal que nos encontramos en la situación que se produce cuando una relación jurídica contractual ha dejado de existir, pero razones de interés general justifican que el servicio público se siga prestando.
Estas situaciones no pueden perjudicar al contratista que no ha sido responsable de, en este caso, la anulación del contrato y de ahí que para evitar un enriquecimiento injusto de la Administración proceda el pago de la prestación que de hecho se está realizando.
El Ayuntamiento debe abonar al contratista el coste del servicio prestado para evitar un enriquecimiento sin causa.
Ahora bien, señala el Tribunal que no cabe equiparar el coste del servicio con las pérdidas que la prestación del mismo puede suponer para el contratista y ahora hay que añadir que las causas de estas últimas pueden ser varias y de hecho el informe del Secretario del Ayuntamiento de fecha 30 de junio de 2021 (precisamente al que se remite la parte apelada en su escrito de oposición) deja constancia que como consecuencia de una oferta mal calculada el servicio presenta pérdidas desde el principio.
Ha sido la propia contratista quien fijó cómo debía retribuirse el servicio y así hay que tener en cuenta que en escrito de 3 de diciembre de 2020 interesó el abono de 3,185 euros/km recorrido y que con posterioridad, por escrito de 8 de abril de 2022, fijo ese precio en 3,361 euros/km recorrido, peticiones ambas que fueron admitidas por el Ayuntamiento de Salamanca en resoluciones de 8 de octubre de 2021 y de 8 de abril de 2022.
Han sido las partes de la relación fáctica, desprovista ya del vínculo contractual que las unía, las que han establecido en qué cantidad debe retribuirse el servicio prestado. No está de más recordar que el articulo 213.6 la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, aun refiriéndose a supuestos de resolución del contrato y no de nulidad, señala que la retribución del contratista «se fijará a instancia de este por el órgano de contratación».
Concluye el Tribunal que el contratista no tiene derecho a que el Ayuntamiento sufrague sus pérdidas, sino a que se le abone el coste del servicio.
Sentencia del Tribunal Supremo de 10 de febrero de 2025
El Tribunal Supremo, en la sentencia de 10 de febrero de 2025, ECLI:ES:TS:2025:560, analiza en interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia es:
«determinar la relevancia que en la eventual procedencia de la acción de responsabilidad patrimonial de la Administración por anulación judicial de la adjudicación de un contrato administrativo, ello respecto del requisito de la antijuricidad de los daños irrogados al contratista, pudiera tener la aquiescencia del contratista adjudicatario al confeccionar el anteproyecto que determino la adjudicación cuando en el clausulado y en el expediente de contratación existían previsiones en cierto modo dispares o confusas sobre los usos a que se destinaban las obras».
A efectos de calibrar la antijuricidad de los daños irrogados al contratista a consecuencia de la anulación judicial de la adjudicación de un contrato administrativo, señala el Tribunal Supremo que, salvo que concurran circunstancias singulares o excepcionales -de las que en este caso no hay constancia-, el hecho de que durante el procedimiento de adjudicación el contratista haya contado en todo momento con los informes favorables de los técnicos de la Administración es un dato sin duda relevante para afirmar que ha actuado inspirado en el principio de confianza legitima del que se deriva su derecho a ser indemnizado por los perjuicios que le haya causado la anulación.
Señala el Tribunal Supremo que mediante el recurso de casación interpuesto no se plantea un verdadero debate sobre la interpretación de normas, sino que se pretende que se reinstaure la valoración de los hechos y la ponderación de culpabilidades que hizo el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo y, dado que el recurso de casación no es una tercera instancia, el planteamiento de la parte recurrente no puede ser acogido.
Sentencia del Tribunal Supremo de 11 de marzo de 2025
El Tribunal Supremo, en la sentencia de 11 de marzo de 2025, ECLI:ES:TS:2025:992, fija una doctrina contraria a la señalada por la sentencia de 31 de enero de 2023 del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco.
La sentencia la comenté en esta entrada:
Analiza el Tribunal Supremo la indemnización que procede ante la anulación de adjudicación de un contrato, tras haber seguido lo contemplado por el Tribunal Catalán de Contratos del Sector Público, y ante la imposibilidad de ejecutar la sentencia porque dicho contrato ya se ha extinguido, y el responsable de abonar dicha indemnización cuando la adjudicación viene derivada de la resolución de un Tribunal Administrativo ajeno al órgano de contratación.
A diferencia de lo señalado por el Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, el Tribunal Supremo señala que la indemnización es la equiparable a la prevista para la resolución del contrato por causa no imputable al contratista y le corresponde, en todo caso, a la Administración contratante, aunque la resolución anulada haya sido la del Tribunal Administrativo de recursos contractuales.
Sentencia del Tribunal Supremo de 7 de abril de 2025
El Tribunal Supremo, en la sentencia de 7 de abril de 2025, ECLI:ES:TS:2025:1380, analiza en interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia es:
“determinar si a tenor de la doctrina fijada en la sentencia núm. 444/2022, de 8 de abril, de la Sección de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo (RCA 4111/2020) y, con anterioridad, en la sentencia de la Sección 7 a de la misma Sala, de 11 de enero de 2013 (RCA 5082/2010) sobre el alcance de los artículos 65.1 del Texto Refundido de la Ley 2/200 y 35.1 de la Ley 30/2002, el adjudicatario no culpable de un contrato declarado nulo por sentencia judicial ha de ser resarcido íntegramente del coste invertido en el contrato que no pueda ser objeto de restitución in natura, sin que pueda reducirse esa compensación por la depreciación de lo invertido (vía amortización) durante el tiempo transcurrido desde la celebración del contrato hasta su cese efectivo o, por el contrario, aquel adjudicatario debe soportar una minoración en su liquidación (vía aplicación de coeficientes de amortización) por la depreciación sufrida por los bienes adquiridos para el contrato al existir relación contractual durante el tiempo que transcurrió entre la firma del contrato, la declaración de nulidad y su efectivo cese”.
Se recurre la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Valencia que desestima el recurso de apelación contra la sentencia del Juzgado que estima parcialmente el recurso interpuesto y reconoce el derecho de la contratista a ser indemnizada por los bienes que no pueden ser devueltos a la superficie in natura.
Recuerda el Tribunal Supremo la sentencia de 8 de abril de 2020, recurso de casación 411/2020, en la que señalaba:
«El artículo 35 de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público , debe interpretarse en el sentido de que en los supuestos en que se declare la nulidad del acto de adjudicación de un contrato administrativo, la obligación de indemnizar los perjuicios que haya sufrido el adjudicatario no comporta que se incluya en el quantum indemnizatorio los perjuicios derivados en concepto de lucro cesante«.
La cuestión ha determinar es si el adjudicatario no culpable de un contrato declarado nulo por sentencia judicial ha de ser resarcido íntegramente del coste invertido en el contrato que no pueda ser objeto de restitución in natura, sin que pueda reducirse esa compensación por la depreciación de lo invertido (vía amortización) durante el tiempo transcurrido desde la celebración del contrato hasta su cese efectivo o si, por el contrario, aquel adjudicatario debe soportar una minoración en su indemnización (vía aplicación de coeficientes de amortización) por la depreciación sufrida por los bienes durante el tiempo que transcurrió entre la firma del contrato, la declaración de nulidad y su efectivo cese.
Señala el Tribunal Supremo:
1. La anulación judicial del contrato viene por la constatación de que la adjudicación de la concesión implicaba la constitución de un derecho real de superficie sobre un bien de carácter demanial prescindiendo del expediente que regula el artículo 8 del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales aprobado por Real Decreto 1372/1986, de 13 de junio.
2. De lo anterior resulta que la declaración de nulidad del contrato en modo alguno era imputable a la adjudicataria aquí recurrente. Y, una vez firme aquella declaración judicial de nulidad, tampoco es imputable a la entidad Serreta Events i Restauració, S.A.L. la tardanza del Ayuntamiento de Manuel en iniciar, tramitar y resolver el expediente de liquidación del derecho de superficie; lo que propició que, después de declarada la nulidad de la adjudicación, la recurrente mantuviese durante varios años la posesión pacífica de los bienes.
3. No cabe confundir ni identificar los efectos de la nulidad del contrato (artículo 35 de la Ley 30/2007) con los efectos de la resolución del contrato (artículo 208 de la misma Ley), ni aun con la resolución por causa imputable a la Administración, pues la resolución presupone la validez del contrato y su vigencia durante un período de tiempo, lo que no sucede en el caso del contrato declarado nulo.
4. Partiendo de que el artículo 35 de la Ley de Contratos del Sector Público de 2007 regula específicamente los «efectos de la declaración de nulidad» del contrato, la nulidad del contrato tiene efectos ex tunc, de manera que una vez declarada la nulidad todo ha de volver a la situación inmediatamente anterior a la formalización del contrato. Así, el adjudicatario del contrato que se declara nulo tiene derecho a que se le resarza íntegramente el importe de las inversiones que haya costeado y que no se le puedan restituir in natura; siendo contrario al precepto legal, y a la propia naturaleza de la nulidad contractual, que esa compensación se reduzca en atención a consideraciones que presuponen la validez del contrato durante un periodo de tiempo determinado.
5. La parte que resulte culpable de la nulidad del contrato «deberá indemnizar a la contraria de los daños y perjuicios que haya sufrido». Pero, aparte de esta obligación de resarcir que recae específicamente sobre la parte que resulte culpable, el precepto establece, con carácter general, que la declaración de nulidad determina que el contrato entre en fase de liquidación, «(…) debiendo restituirse las partes recíprocamente las cosas que hubiesen recibido en virtud del mismo y si esto no fuese posible se devolverá su valor«; sin que la norma contemple ninguna reducción o minoración en concepto de amortización, esto es, por depreciación del valor de un bien por el mero transcurso del tiempo.
Señala el Tribunal Supremo que la depreciación de los bienes por el transcurso del tiempo no alberga ni implica un enriquecimiento por parte del contratista; y que no es el adjudicatario quien debe soportar las consecuencias de que las instalaciones entregadas a la Administración tengan un menor valor de lo realmente invertido cuando lo que motiva la liquidación del contrato es su nulidad por causas imputables a la Administración.
6. No cabe aceptar que, sin haber quedado acreditado ni, desde luego, cuantificado, el enriquecimiento injusto de alguna de las partes, se aplique de manera automática un coeficiente reductor (tabla de amortización) por el mero transcurso del tiempo.
Y concluye el Tribunal Supremo:
«- En la línea de lo razonado en las sentencias de esta Sala de 11 de enero de 2013 (casación 5082/2010) y nº 442/2020, de 8 de abril ( casación 411/2020), no cabe confundir ni identificar los efectos de la nulidad del contrato ( artículo 35 de la Ley 30/2007) con los efectos de la resolución del contrato ( artículo 208 de la misma Ley), ni aun con la resolución por causa imputable a la Administración, pues la resolución presupone la validez del contrato y su vigencia durante un período de tiempo, lo que no sucede en el caso del contrato declarado nulo.
– Al regular los efectos de la declaración de nulidad del contrato, el artículo 35.1 de la Ley 30/2007 establece, con carácter general, que la declaración de nulidad determina que el contrato entre en fase de liquidación, «(…) debiendo restituirse las partes recíprocamente las cosas que hubiesen recibido en virtud del mismo y si esto no fuese posible se devolverá su valor«; sin que la norma contemple ninguna reducción o minoración en concepto de amortización, esto es, por depreciación del valor de un bien por el mero transcurso del tiempo.
– No cabe excluir que la aplicación del artículo 35 de la Ley 30/2007 de Contratos del Sector Público pudiera ser corregida o atemperada en caso de que se apreciase una situación de enriquecimiento injusto de alguna de las partes involucradas (Administración o adjudicatario); pero no cabe aceptar que, sin haber quedado acreditado el enriquecimiento injusto de alguna de las partes, se aplique de manera automática un coeficiente reductor (tabla de amortización) por el mero transcurso del tiempo. Siendo claro que el pretendido enriquecimiento habría de ser acreditado por quien lo alega«.
Sentencia del Tribunal Supremo de 28 de octubre de 2025
El Tribunal Supremo, en la sentencia de 28 de octubre de 2025, ECLI:ES:TS:2025:4738, analiza en interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia es:
«Se determine si se genera enriquecimiento injusto de la Administración por su negativa a pagar a la adjudicataria del contrato las cantidades derivadas de la revisión de precios, cuando el contrato se ha declarado invalido judicialmente, y se obliga a la empresa a prorrogar hasta que la nueva adjudicataria le sustituya».
Antecedentes relevantes:
FCC suscribió en 2009 con un Ayuntamiento el contrato para la gestión del servicio público de limpieza viaria, playas, recogida de residuos urbanos y otros por un periodo de duración de quince años.
En 2018, en ejecución de sentencia, el Ayuntamiento acuerda:
«1. Considerar que el vigente contrato de gestión del servicio público de limpieza viaria, playas, recogida de residuos urbanos y otros afines en el municipio de Telde entre el Ayuntamiento de Telde y la entidad Fomento Construcciones y Contratas, S.A. resulta afectado de nulidad e invalidez sobrevenida como consecuencia de la sentencia judicial firme emitida en fecha 17 de octubre de 2014 en el Procedimiento judicial ordinario 394/2009 seguido por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo de nº 6 de Las Palmas a instancia de la mercantil Hermanos Santana Cazorla, S.L. y Valoriza Medio Ambiente, S.A. en contra de este Ayuntamiento de Telde.
2. Se ha de notificar a la actual adjudicataria del contrato de gestión de servicio indicado, la entidad Fomento y Construcción y Contratas la extinción del contrato de gestión del servicio público de limpieza viaria, playas, recogida de residuos urbanos y otros afines, en el municipio de Telde, a partir del 1 de diciembre de 2019. Ello sin perjuicio de que, en su caso, dicha entidad garantice la prestación ininterrumpida de los servicios objeto del contrato hasta que la nueva empresa se haga cargo de los mismos y comience a prestar los servicios de objeto del citado contrato.
Así como, sin perjuicio del derecho de dicha entidad a percibir las contraprestaciones que le correspondan por los servicios realizados hasta ese momento, y las indemnizaciones que pudieran proceder. No obstante, no tendrá derecho a la percepción del lucro cesante por los servicios que deje de prestar, pues en este caso al invalidarse el contrato por sentencia la obligación no ha llegado ni siquiera a nacer y por tanto no se le aplican las consecuencias que derivarían de una resolución contractual».
FCC, en aplicación de las cláusulas del pliego, presentó varias solicitudes reclamando la aplicación de las fórmulas de revisión de precios.
La declaración de nulidad del contrato administrativo produce efectos «ex tunc» (desde el momento de la celebración del contrato) e implica su invalidez e ineficacia, por lo que las partes contratantes ya no tienen el deber jurídico de cumplir las obligaciones derivadas de las cláusulas del contrato que, como se ha anulado, carece ya de fuerza vinculante para los contratantes.
Asimismo, esa declaración de nulidad del contrato produce efectos económicos entre las partes contratantes y que, según dispone el artículo 1303 del Código Civil, son: «Declarada la nulidad de una obligación, los contratistas deben restituirse recíprocamente las cosas que hubiesen sido materia del contrato, con sus frutos, y el precio con los intereses, salvo lo que se dispone en los artículos siguientes». Esas mismas consecuencias económicas se expresan en la normativa que regula los contratos del sector público.
La declaración de nulidad de un contrato administrativo supone su invalidez e ineficacia desde el momento de su celebración, de tal manera que, los desplazamientos patrimoniales que se han producido en cumplimiento y en ejecución del contrato hasta la fecha en la que se ha declarado su nulidad carecen también de causa y de fundamento. Por ese motivo, una vez que el contrato se declara nulo, debe iniciarse la fase de liquidación en la que las partes del contrato tienen la obligación de restituirse recíprocamente las prestaciones que se han realizado.
Señala el Tribunal Supremo que no puede la recurrente invocar el contenido de las cláusulas contractuales ante la existencia de un contrato nulo, debiendo restablecerse el «status quo» de los contratistas para que, en la medida de lo posible, la situación patrimonial de las partes vuelva a ser la que tenían en el momento de la celebración del contrato y, por ese motivo, los contratistas están obligados a restituirse recíprocamente las prestaciones que hubieran recibido en ejecución del contrato y si ello no fuera posible se entregará su valor.
Cuestiones de interés casacional admitidas por el Tribunal Supremo
Por último, hay tres cuestiones de interés casacional admitidas por el Tribunal Supremo pendientes de resolver y que resultan ser muy interesantes:
Auto de 21 de febrero de 2024, recurso 3583/2023, ECLI:ES:TS:2024:2502A, en el que se declara que las cuestiones que presentan interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consiste en:
«i.- Si, cuando se liquida un contrato administrativo nulo, en los casos en que se ha realizado la gestión del contrato, durante una fase del mismo, la liquidación debe incluir los «beneficios concesionales» de ese período de gestión, junto con los intereses legales de los capitales aportados.
ii.- Si procede el reconocimiento del derecho al lucro cesante en los supuestos de liquidación del contrato, ex artículo 35 TRLCSP.
iii.- Si el retraso de la Administración en la restitución de prestaciones, ex artículo 35.1 TRLCSP, genera interés de demora en favor del contratista y cuál es el tipo de interés aplicable«.
Auto de 20 de marzo de 2024, recurso 3350/2023, ECLI:ES:TS:2024:3709A, en el que se declara que las cuestiones que presentan interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consiste en:
«i. Determinar si, tratándose de la liquidación de un contrato inválido, a efectos de lo establecido en el 35.3 TRLCSP, la continuación de la prestación del servicio público por razones de interés general debe mantenerse hasta que se adopten y se apliquen las medidas urgentes para evitar un grave trastorno, o por el contrario, dicha situación se prolonga hasta la liquidación definitiva del contrato inválido que abarque la restitución de las prestaciones y la indemnidad de las partes contratantes.
ii. Determinar si el contratista tiene derecho al lucro cesante desde que cesó en la prestación hasta el abono de la liquidación del contrato como consecuencia de la ilegalidad del acto impugnado, o por el contrario, al tratarse de un supuesto de nulidad contractual, esta pretensión resarcitoria entra dentro del ámbito de liquidación del contrato».
Auto de 18 de abril de 2024, recurso 2485/2023, ECLI:ES:TS:2024:4915A, en el que se declara que la cuestión que presentan interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consiste en:
«Si, cuando se liquida un contrato administrativo nulo, respecto el que se ha acordado la obligación de continuar por tratarse de un servicio público en virtud del artículo 35.3 de la Ley de Contratos del Sector Público de 2011 (actual artículo 42 de la Ley de Contratos del Sector Público de 2017), la garantía definitiva constituida para el contrato, queda afecta a las responsabilidades que puedan derivarse del período de continuación del servicio por razones de interés general, y si debe responder de los incumplimientos de las obligaciones establecidas en las medidas acordadas al efecto».
