Principio de proporcionalidad aplicable a las subvenciones financiadas con fondos europeos
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Las Administraciones Públicas realizan la actividad de fomento, fundamentalmente a través de las subvenciones públicas, estimulando la actuación de otras personas físicas o jurídicas para que realicen actividades de interés público o social.
La actividad de fomento, y en concreto las subvenciones públicas, se sujetan a una serie de principios como los de igualdad, congruencia, motivación, publicidad… o proporcionalidad.
El artículo 37 de la Ley 38/2003 General de Subvenciones regula las causas de reintegro, y señala en el apartado 2:
«Cuando el cumplimiento por el beneficiario o, en su caso, entidad colaboradora se aproxime de modo significativo al cumplimiento total y se acredite por éstos una actuación inequívocamente tendente a la satisfacción de sus compromisos, la cantidad a reintegrar vendrá determinada por la aplicación de los criterios enunciados en el párrafo n) del apartado 3 del artículo 17 de esta ley o, en su caso, las establecidas en la normativa autonómica reguladora de la subvención».
El apartado 3 del artículo 17 contempla que la norma reguladora de las bases de concesión de las subvenciones debe concretar una serie de puntos.
En concreto, el párrafo n) se refiere a los «Criterios de graduación de los posibles incumplimientos de condiciones impuestas con motivo de la concesión de las subvenciones. Estos criterios resultarán de aplicación para determinar la cantidad que finalmente haya de percibir el beneficiario o, en su caso, el importe a reintegrar, y deberán responder al principio de proporcionalidad«.
El principio de proporcionalidad constituye un principio general del Derecho que informa todas las actuaciones de la Administración, y que implica no imponer medidas innecesarias, estableciéndose un justo equilibrio o valoración entre la restricción, su gravedad y la finalidad de la misma.
Ha sido reconocido expresamente y ha sido aplicado por el Tribunal Constitucional en el ámbito de los derechos fundamentales, cuando la desproporción entre el fin perseguido y los medios empleados para conseguirlo impliquen un sacrificio excesivo e innecesario de aquellos derechos.
También resulta de aplicación, con carácter general, en la jurisdicción contencioso administrativa.
En el ámbito de las subvenciones públicas, es el propio legislador el que reconoce la aplicación del principio de proporcionalidad cuando se trata de incumplimiento material de la subvención de forma que se aproxima «de modo significativo al cumplimiento total y se acredite por éstos una actuación inequívocamente tendente a la satisfacción de sus compromisos»
Pero ello no impide que el principio de proporcionalidad, como principio general del derecho, pueda ser aplicado en otras situaciones como ante un incumplimiento de carácter formal o ante incumplimiento de las propias condiciones del otorgamiento de la subvención, como señala el Tribunal Supremo.
La aplicación del principio de proporcionalidad a esas otras situaciones, distintas de la contemplada por el legislador para las subvenciones públicas, requiere de una análisis de la naturaleza del incumplimiento y de todas las circunstancias concurrentes, en particular de la conducta de la empresa, de su grado de imputabilidad o culpabilidad del concreto incumplimiento.
En esta entrada analizo unas sentencias del Tribunal Supremo donde se aplica el principio de proporcionalidad a las subvenciones públicas:
Principio de proporcionalidad y su aplicación a las subvenciones públicas
La sentencia que comento a continuación resulta interesante por cuanto analiza la aplicabilidad del principio de proporcionalidad a las subvenciones procedentes de fondos europeos
Sentencia del Tribunal Supremo de 6 de abril de 2026
El Tribunal Supremo, en la sentencia de 6 de abril de 2026, ECLI:ES:TS:2026:1461, analiza en interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia:
«si resulta aplicable el principio de proporcionalidad a la devolución o reintegro de subvenciones procedentes de fondos de la Unión Europea«.
Se interpone recurso de casación contra la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares por la que desestima el recurso contencioso-administrativo contra la resolución del Gobierno de las Islas Baleares que desestimatoria el recurso de alzada interpuesto contra la resolución por la que,
(i) se ordenaba el reintegro de la cantidad de 1.133.254,78 euros, más los intereses legales, correspondiente a la subvención, y
(ii) se declaraba la pérdida del derecho a percibir las cantidades pendientes de pago de esa subvención, que ascendían a 156.092,50 euros.
Puntualiza el Tribunal Supremo el auto de admisión del recurso de casación, acaso inducido por el escrito de preparación del recurso de casación, parte de la consideración de que la sentencia recurrida excluye la aplicación del principio de proporcionalidad cuando se trata de subvenciones procedentes de fondos de la Unión Europea, de ahí que se pregunte si tal exclusión es o no ajustada a derecho, pero ese planteamiento no se corresponde enteramente con lo razonado y decidido en la sentencia de instancia.
El Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares dice «(…) que el derecho comunitario -artículos 54 y 63 del Reglamento número 1306/2013, del Parlamento Europeo y el Consejo, sobre la financiación, la gestión y el seguimiento de la política agrícola común- impone inexorablemente la recuperación de los fondos cuando se detectan irregularidades», y a continuación añade «Puestas así las cosas, dado que la causa del reintegro es enteramente imputable a Bodega Son Mayol, SL, y siendo el reintegro la consecuencia jurídica anudada a la concurrencia de irregularidades, se cubre, pues, por norma la satisfacción del principio de proporcionalidad«.
Recuerda el Tribunal Supremo la sentencia de 8 de mayo de 2023, recurso de casación 6094/2021, que señala que el principio de proporcionalidad constituye un principio general del derecho que informa todas las actuaciones de la Administración, y que implica no imponer medidas innecesarias, estableciéndose un justo equilibrio o valoración entre la restricción, su gravedad y la finalidad de la misma.
El principio de proporcionalidad ha sido reconocido por el Tribunal Constitucional como una consecuencia natural, entre otros, del principio de interdicción de arbitrariedad de los poderes públicos del artículo 9.3 de la Constitución, que obliga a intervenir cuando la desproporción entre el fin perseguido y los medios empleados para conseguirlo implique un sacrificio excesivo e innecesario de derechos constitucionales (STC nº 155/1996, de 9 de octubre).
Fuera del ámbito de los derechos fundamentales del conocimiento del TC, el principio de proporcionalidad ha sido aplicado con frecuencia también en la jurisdicción contencioso-administrativa. Y, si bien tradicionalmente se ha circunscrito al derecho administrativo sancionador, la tendencia de la jurisprudencia ha sido a expandir su ámbito de aplicación a otros supuestos del derecho administrativo, como a la regulación del sector eléctrico o al ámbito de las ayudas públicas.
En el campo de las ayudas públicas y, más concretamente, en el de subvenciones, el Tribunal Supremo ha sostenido reiteradamente que, a pesar de que con carácter general debe exigirse al beneficiario de la subvención una conducta respetuosa con las obligaciones anejas a la misma, es aplicable el principio de proporcionalidad en aquellos supuestos en los que el incumplimiento del beneficiario permita su graduación en comparación con el grado de cumplimiento general de sus obligaciones. Así, en el ámbito de las ayudas públicas el principio de proporcionalidad tiene una orientación claramente finalista puesto que debe perseguir en todo momento la realización del objetivo del interés económico general, como ha manifestado esta Sala en las sentencias nº 2279/2016, de 24 de octubre y nº 2334/2016, de 2 de noviembre, haciéndose eco de la doctrina del Tribunal de Justicia de la Unión Europea.
Señala el Tribunal Supremo que no cabe excluir que el principio de proporcionalidad resulte de aplicación a la devolución o reintegro de subvenciones procedentes de fondos de la Unión Europea. Y no se opone a esa conclusión el hecho de que se trate de subvenciones sometidas a una regulación específica de ámbito comunitario europeo, en concreto, el Reglamento (UE) nº 1306/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo de 17 de diciembre de 2013, sobre la financiación, gestión y seguimiento de la Política Agrícola Común [luego derogado por el Reglamento (UE) 2021/2116 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 2 de diciembre de 2021, sobre la financiación, la gestión y el seguimiento de la política agrícola común].
En cuanto al régimen jurídico de las subvenciones financiadas con cargo a fondos de la Unión Europea, el artículo 6 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, establece:
«1. Las subvenciones financiadas con cargo a fondos de la Unión Europea se regirán por las normas comunitarias aplicables en cada caso y por las normas nacionales de desarrollo o transposición de aquéllas. 2. Los procedimientos de concesión y de control de las subvenciones regulados en esta ley tendrán carácter supletorio respecto de las normas de aplicación directa a las subvenciones financiadas con cargo a fondos de la Unión Europea».
De ahí deriva la Administración de las Islas Baleares que el principio de proporcionalidad, recogido en el artículo 37.2 de la Ley General de Subvenciones, no resulte de aplicación a la devolución o reintegro de subvenciones procedentes de fondos de la Unión Europea.
El Tribunal Supremo no comparte lo señalado por la Administración Autonómica.
Antes de que el principio de proporcionalidad quedase plasmado en el citado artículo 37.2 de la Ley 38/2003, la jurisprudencia del Tribunal Supremo ya venía propugnando su aplicación como vía para atemperar o modular el rigor de la obligación de reintegro cuando se constatase que por parte del beneficiario había habido un cumplimiento cuasi-total de sus compromisos y una actuación tendente a la satisfacción de sus obligaciones.
Por otra parte, en la regulación contenida Reglamento (UE) nº 1306/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo de 17 de diciembre de 2013 son reiteradas las referencias que se hacen, de manera expresa o implícita, al principio de proporcionalidad.
En el ámbito del derecho interno, la regulación del reintegro contenida en la Ley 38/2003, General de Subvenciones (en particular, en sus artículos 36 y 37) se expresa en términos no menos inequívocos y terminantes que los que utiliza el Reglamento (UE) nº 1306/2013; y ello no ha sido obstáculo para que, primero por vía jurisprudencial y luego por vía normativa (artículo 37.2 de la Ley General de Subvenciones) se haya permitido que opere el principio de proporcionalidad.
Por otra parte, la jurisprudencia del Tribunal Supremo ofrece muestras de que se ha aceptado la aplicación del principio de proporcionalidad con relación con la devolución o reintegro de subvenciones procedentes de fondos de la Unión Europea.
En la jurisprudencia del TJUE es frecuente la invocación del principio de proporcionalidad con relación a diferentes ámbitos de la actuación administrativa; también en relación con las políticas de ayudas y subvenciones y, más específicamente, en el ámbito de las ayudas al sector agrícola. Sirvan de muestra las SsTJUE, Sala 3ª, de 19 de enero de 2006 (asunto C-240/03 P); Sala 2ª, de 7 de septiembre de 2006 (asunto C-310/04); Sala 8ª, de 11 de abril de 2024 (asunto C-6/23 [Banamlay];y Sala 8ª, de 8 de mayo de 2024 (asunto c-734/22).
Por tanto, señala el Tribunal Supremo que, en contra de lo que sostiene la parte recurrida -Comunidad Autónoma de la Islas Baleares-, no cabe excluir que el principio de proporcionalidad resulte de aplicación a la devolución o reintegro de subvenciones procedentes de fondos de la Unión Europea.
Cuestión distinta será la de si, en atención a las circunstancias concurrentes en el caso concreto, el citado principio de proporcionalidad ha de conducir, o no, a modular o atemperar el rigor de la medida consistente en la devolución de la ayuda.
Y concluye el Tribunal Supremo:
«El principio de proporcionalidad es de aplicación a la devolución o reintegro de subvenciones procedentes de fondos de la Unión Europea; y serán las concretas circunstancias concurrentes las que determinen en cada caso si el citado principio ha de determinar, o no, y en su caso, en qué medida, una reducción o modulación de la cantidad que habrá de devolver el beneficiario de la ayuda o subvención».
