Retribución por las tareas efectivamente desempeñadas ¿Puede también consolidarse el nivel correspondiente a esas tareas?
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Al empleado público le ampara el principio general de indemnidad, de forma que la Administración para la que presta servicios le debe resarcir de todos los perjuicios que sufra en el ejercicio de sus funciones, derecho correlativo al deber de la Administración de protegerlo.
Tal y como señala el Tribunal Supremo en la sentencia de 6 de febrero de 2023, ECLI:ES:TS:2023:347
Este derecho se integra en su estatuto profesional y no se identifica necesariamente con el instituto de la responsabilidad patrimonial de la Administración por el funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos
El Tribunal Supremo en la sentencia de 15 de noviembre de 2022, ECLI:ES:TS:2022:4216, recuerda este principio de indemnidad en relación al derecho del empleado público a percibir las retribuciones por los trabajos o puestos efectivamente desempeñados.
Principio general de indemnidad. Retribución justa y defensa jurídica
Sentencia del Tribunal Supremo de 15 de noviembre de 2022
El Tribunal Supremo, en la sentencia de 15 de noviembre de 2022, ECLI:ES:TS:2022:4216, analiza en interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia:
«determinar, si el reconocimiento del derecho al abono a un funcionario de las diferencias retributivas entre las realmente percibidas y las correspondientes al lugar de trabajo de nivel 27, debe dar lugar al reconocimiento de dicho nivel a su puesto de trabajo a los efectos que pudieran corresponder en relación con la carrera profesional del funcionario».
Se tiene probado que una funcionaria Inspectora de Trabajo y Seguridad Social fue nombrada parea el desempeño de un puesto de trabajo nivel 26, sin embargo desempeñaba las mismas funciones y con las mismas responsabilidades de sus compañeros que desempeñan puestos de nivel 27.
El Tribunal Superior de Justicia estimó el derecho a percibir las diferencias retributivas entre el puesto ocupado y las funciones efectivamente desempeñadas, pero desestima que se le reasigne un nivel 27, de complemento de destino, pues eso implica «una impugnación de la asignación inicial del lugar», expresión que la refiere al acto de nombramiento, acto que pudo haberse impugnado administrativa y judicialmente, luego al no haberlo consentido «el acto de nombramiento ha acontecido acto consentido, firme».
Razonamiento del Tribunal Supremo
Señala el Tribunal Supremo que hay jurisprudencia consolidada sobre el desempeño por Inspectores de Trabajo y Seguridad Social, de puestos con nivel 26 según la relación de puestos de trabajo pero cuyas atribuciones y responsabilidades son idénticas a las que se desempeñan en puestos que tienen asignado un nivel 27.
Lo determinante es la identidad de funciones desempeñadas entre dos puestos con distintos niveles, de lo que cabe deducir que la consecuencia económica arrastra a la profesional.
Señala el Tribunal Supremo que en las sentencias que reconocían esos efectos económicos retroactivamente y añadían además como efecto «los demás atinentes a la carrera administrativa« o, sin más, «efectos administrativos».
La sentencia 630/2022 del Tribunal Supremo señala que no cabe la consolidación de grado pretendida cuando se trata de puestos de nivel superior desempeñados por adscripción temporal, al no haberse accedido mediante el régimen ordinario de provisión basado en criterios de mérito y capacidad.
Señala el Tribunal Supremo que este caso es distinto.
Se satisfacen las exigencias de mérito y capacidad si el funcionario accede al puesto que desempeña mediante una forma ordinaria de provisión de puestos de trabajo, por ejemplo -y es el caso como primer destino tras superar las pruebas selectivas. Y si la consolidación de grado se basa en el trabajo realmente desempeñado en un puesto con cierto nivel y judicialmente se declara probado que el puesto desempeñado -no de forma interina ni provisional- se corresponde realmente con un nivel superior, es por lo que se deduce la pertinencia de que ese desempeño compute para ir consolidando el nivel real del puesto.
Por tanto, el Tribunal Supremo declara el derecho de la recurrente a que el tiempo de servicios prestados en el puesto de trabajo (desde 29 de marzo de 2017) de nivel 26 se le compute a los efectos de consolidación del grado personal 27.
Sentencia del Tribunal Supremo de 19 de febrero de 2025
El Tribunal Supremo, en la sentencia de 19 de febrero de 2025, ECLI:ES:TS:2025:759, analiza en interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia:
«Si la consideración de un grado personal de los funcionarios sólo puede adquirirse en virtud de desempeño de puestos de trabajo a los que se ha accedido mediante los procedimientos de provisión legalmente previstos o si también puede adquirirse mediante el desempeño fáctico de dichos puestos de trabajo»
Un funcionario viene desempeñando un puesto nivel 26 en comisión de servicios desde el 1 de enero de 2017, y luego por concurso de traslados desde el 4 de octubre de 2019.
El 6 de julio de 2020 el funcionario solicita la consolidación del grado personal correspondiente al nivel 28, al amparo de lo dispuesto en el artículo 70.2 del Reglamento General de Ingreso del Personal al servicio de la Administración General del Estado y Provisión de Puestos de Trabajo y Promoción Profesional de los Funcionarios Civiles de la Administración General del Estado, aprobado por Real Decreto 364/1995, de 10 de marzo.
Fundamento lo solicitado en el principio de igualdad, pues las funciones que venía desarrollando en su puesto de trabajo tenían, a su juicio, iguales dificultades técnicas, dedicación, riesgos, peligrosidad, y responsabilidad que las desempeñadas por otros puestos con asignación de nivel 28.
Razonamiento del Tribunal Supremo
La carrerea profesional se estructura en torno a diferentes niveles, de forma que todo funcionario público posee un grado personal. Y este grado se corresponderá con alguno de los niveles en que se clasifiquen los puestos de trabajo. Teniendo en cuenta que los puestos de trabajo se clasifican en 30 niveles, según establece el artículo 21.1.a) de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de medidas para la reforma de la Función Pública.
El grado personal se adquiere mediante el desempeño de uno o más puestos del nivel correspondiente durante dos años continuados o tres con interrupción, según dispone el artículo 21.1.d) de la expresada Ley 30/1984, de 2 de agosto.
El artículo 70.2 del Reglamento General de Ingreso del Personal al servicio de la Administración General del Estado y de Provisión de Puestos de Trabajo y Promoción Profesional de los Funcionarios Civiles de la Administración General del Estado, aprobado por el Real Decreto 364/1995, de 10 de marzo, insiste al declarar que los funcionarios públicos de carrera adquieren un grado personal por el desempeño de uno o más puestos del nivel correspondiente durante dos años continuados o tres con interrupción, «cualquiera que fuera el sistema de provisión«.
La transcendencia de la consolidación y el reconocimiento del grado personal es diversa, desde la retributiva hasta su valoración en los concursos de méritos
Reconoce el Tribunal Supremo que ha venido reconociendo, por aplicación del principio de igualdad del artículo 14 de la CE, la equiparación salarial cuando se trata de la comparación entre dos puestos de trabajo distintos, que tienen normalmente diferente asignación de complemento de destino y específico, pero que desempeñan iguales funciones y tienen los mismos riesgos y responsabilidades. En estos casos el Tribunal Supremo que al mismo trabajo corresponden las mimas retribuciones, por todas, Sentencias de 13 de diciembre de 2023 (recurso de casación n.º 7614/2021), y de 18 de enero de 2018 (recurso de casación n.º 874/2017), según recoge la Sentencia de 7 de junio de 2022 (recurso de casación n.º 926/2021), cuando declara que:
«Contrastada esa prescripción con el principio de igualdad, concretado ahora en la afirmación de que a igual trabajo debe corresponder igual retribución, no parece representar el impedimento advertido por la Sala de Madrid. La realización de tareas concretas, se supone que de otro puesto mejor retribuido, no es el presupuesto a partir del que se ha formado la jurisprudencia de la que se viene hablando. El dato que ha considerado es, en realidad, el ejercicio material de otro puesto en su totalidad o en sus contenidos esenciales o sustantivos –es la identidad sustancial la relevante– pero a eso no se refiere la norma presupuestaria porque tal desempeño es algo diferente a llevar a cabo tareas concretas. Así, pues, mientras que ningún reproche parece suscitar que un ejercicio puntual de funciones de otro puesto no comporte el derecho a percibir las retribuciones complementarias de este último, tal como dicen esos artículos, solución diferente ha de darse cuando del ejercicio continuado de las funciones esenciales de ese ulterior puesto se trata. Mientras que el primero no suscita dudas de que cae bajo las previsiones de los preceptos presupuestarios, el segundo caso, contemplado desde el prisma de la igualdad, conduce al reconocimiento del derecho del funcionario en cuestión a las retribuciones complementarias del puesto que ejerce verdaderamente con el consentimiento de la Administración».
Añadiendo que:
«por esa razón, en la sentencia n.º 605/2019 , hemos dicho que «ha de interpretarse el artículo 26. Uno D), párrafo segundo, de la Ley 17/2012 –y los artículos de las Leyes de Presupuestos Generales del Estado posteriores que lo han reproducido y relaciona el auto de admisión– en el sentido de que no impide que los funcionarios que desempeñen la totalidad o las tareas esenciales de un puesto de trabajo distinto de aquél para el que fueron nombrados perciban las diferencias retributivas entre los complementos de destino y específico del puesto efectivamente desempeñado y los del suyo». (…) Así, pues, por exigencia de los principios de igualdad en la aplicación de la Ley y de seguridad jurídica, debemos resolver ahora del mismo modo y estar a la interpretación de los preceptos alegados de las Leyes de Presupuestos Generales del Estado para el período 2013 a 2016 que ya establecimos en las sentencias n.º 52/2018 , nº 605/2019 y nº 1081/2019 , y desestimar este recurso de casación, al igual que hemos desestimado los recursos de casación n.º 4167/2017 ( sentencia n.º 165/2020, de 10 de febrero , n.º 2952/2017 ( sentencia n.º 137/2020, de 5 de enero ) y el n.º 4478/2017 , este último deliberado en la misma fecha que el presente». (…) Lo que acabamos de exponer ha sido reiterado en la STS de 4 de marzo de 2020, casación 3611/2017″.
En el caso examinado, señala el Tribunal Supremo que las funciones y responsabilidades entre el puesto desempeñado de nivel 26 y los de nivel 28 con los que se compara, son esencialmente iguales.
Dice el Tribunal Supremo que la igualdad retributiva entre puestos de trabajos que tienen las mismas funciones y responsabilidades no puede ser extendida, sin embargo, a la adquisición y reconocimiento del grado personal, toda vez que éste se obtiene por el cumplimiento de los requisitos que se prevén legal y reglamentariamente. En concreto, los artículos 21.1.d) de la expresada Ley 30/1984, de 2 de agosto, y 70.2 del Reglamento General de Ingreso del Personal al servicio de la Administración General del Estado y de Provisión de Puestos de Trabajo y Promoción Profesional de los Funcionarios Civiles de la Administración General del Estado.
No puede aplicarse el régimen jurídico previsto para la adquisición de un grado personal superior (nivel 28 solicitado), cuando se viene ocupando un único puesto de trabajo, nivel 26, por la simple invocación y, en su caso, justificación de la coincidencia de las funciones que desempeña y las responsabilidades que asume en relación con el puesto de trabajo de Jefe de Área, nivel 28.
No ha tenido lugar «el desempeño de uno o mas puestos del nivel correspondiente» durante los años exigidos legalmente. Esto es, de un puesto que tenga asignado ese nivel 28 que pretende adquirir. Conviene recordar que el nivel asignado al puesto de trabajo se fija en la correspondiente Relación de Puestos de Trabajo, y mientas no se altere el nivel fijado, no puede consolidarse un nivel diferente al que tiene asignado el puesto de trabajo desempeñado.
Señala el Tribunal Supremo que no puede esgrimirse con éxito es que el desempeño de un puesto nivel 26, durante los plazos fijados, va a determinar la adquisición de un nivel 28, mediante la invocación de una coincidencia de las funciones realizadas entre los puestos nivel 26 y los de nivel 28. La solución contraria supondría la quiebra de la seguridad jurídica (artículo 9.3 de la CE) en uno de los pilares sobre los que se asienta la carrera profesional, introduciendo una insalvable distorsión en el sistema.
Dice el Tribunal Supremo:
«Conviene recordar que el nivel asignado al puesto de trabajo se fija en la correspondiente Relación de Puestos de Trabajo, y mientas no se altere el nivel fijado, no puede consolidarse un nivel diferente al que tiene asignado el puesto de trabajo desempeñado. Siendo cuestión distinta la impugnación que, en su caso, pueda promoverse a tales efectos, pero lo que no puede esgrimirse con éxito es que el desempeño de un puesto nivel 26, durante los plazos fijados, va a determinar la adquisición de un nivel 28, mediante la invocación de una coincidencia de las funciones realizadas entre los puestos nivel 26 y los de nivel 28. La solución contraria supondría la quiebra de la seguridad jurídica ( artículo 9.3 de la CE) en uno de los pilares sobre los que se asienta la carrera profesional, introduciendo una insalvable distorsión en el sistema».
Tampoco concurre la exigencia final del artículo 70.2 del Reglamento General para la adquisición del grado personal, pues además de exigir el desempeño de uno o más puestos del nivel correspondiente durante dos años continuados o tres con interrupción, también exige que se haya accedido al citado puesto de trabajo, por «cualquiera que fuera el sistema de provisión», y en el caso examinado, insistimos, no ha tenido lugar ese cambio de puesto de trabajo que tenga nivel 28 al que se llega en aplicación del correspondiente «sistema de provisión».
Por tanto, el Tribunal Supremo confirma la sentencia impugnada en lo relativo a la equiparación salarial, del complemento de destino y el complemento específico, en atención a la aplicación del principio de igualdad por las idénticas funciones, riesgos y responsabilidades de los puestos de trabajo, que según la documentación obrante se tiene por acreditada, pero no la confirma en lo relativo al reconocimiento de grado personal nivel 28, toda vez que el principio de igualdad no puede extenderse a la consolidación del grado personal para su reconocimiento al margen de los requisitos legal y reglamentariamente impuestos en los artículos 21 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, y 70.2 del Reglamento General de Ingreso del Personal al servicio de la Administración General del Estado y de Provisión de Puestos de Trabajo y Promoción Profesional de los Funcionarios Civiles de la Administración General del Estado.
Consideraciones finales
Constituye jurisprudencia consolidada que, el principio de indemnidad, implica que los empleados públicos tienen derecho a percibir las retribuciones por los trabajos o puestos efectivamente desempeñados, considerando que este efectivo desempeño implica ejercer todas o la parte esencial de las tareas de ese puesto de trabajo.
El Tribunal Supremo ha analizado si este efectivo desempeño de otro puesto de trabajo puede implicar la consolidación de un nuevo nivel de grado personal.
El Tribunal Supremo resuelve la cuestión en la sentencia de 19 de febrero de 2025, ECLI:ES:TS:2025:759, cambiando del criterio y de la doctrina contenida en su sentencia de 15 de noviembre de 2022, ECLI:ES:TS:2022:4216.
El razonamiento que realiza el Tribunal Supremo es que la consolidación de nivel sólo se puede obtener mediante el desempeño de un puesto de trabajo con ese nivel y tras obtener dicho puesto mediante un procedimiento de provisión de puestos de trabajo.
Es decir, no puede consolidarse un nivel diferente al que tiene asignado el puesto de trabajo desempeñado, con independencia de que las funciones efectivamente desempeñadas sean las de otro puesto de trabajo, y de la posible impugnación de la Relación de Puestos de Trabajo que pueda realizarse a estos efectos.
En la entrada que enlazo a continuación, y relacionado con esto, analicé una sentencia del Tribunal Supremo en la que señala que la adquisición de un nivel personal superior exige cambio de puesto de trabajo. El incremento de nivel personal, propio de la carrera vertical, no puede producirse sin cambiar de puesto de trabajo.
¿Puede adquirirse un nivel personal superior sin cambiar de puesto de trabajo?
Por último, también es oportuno hacer referencia a lo señalado por el Tribunal Supremo, sala de lo Social, respecto del personal laboral, y que comento en la entrada siguiente. No se discutía sobre el cobro de las diferencias retributivas de las tareas efectivamente desempeñadas, sino de la posibilidad de obtener la clasificación profesional del puesto efectivamente desempeñado. El Tribunal Supremo niega esa posibilidad por estar sometida a los mandatos constitucionales de igualdad, mérito y capacidad.
¿Puede reclasificarse al personal laboral por las tareas efectivamente desempeñadas?
