El órgano de contratación ostenta una serie de prerrogativas, entre ellas la de interpretar los contratos administrativos

Para el ejercicio de esta prerrogativa, el artículo 191 de la Ley 9/2017 de Contratos del Sector Público contempla el procedimiento a seguir:

  • Audiencia al contratista
  • Y dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma cuando se formule oposición por parte del contratista.

El Tribunal Supremo en la sentencia de 15 de febrero de 2021, ECLI:ES:TS:2021:542, analiza

si para corregir una interpretación contractual “es o no preciso seguir el cauce del procedimiento de revisión de actos declarativos de derechos”.

Sentencia recurrida

Considera que el cambio de criterio, el cambio sobre la interpretación realizada por la Administración, puede realizarse, pero que no puede hacerse sin declarar lesivo previamente el primer acto de interpretación

Razonamientos del Tribunal Supremo

El Tribunal Supremo señala que la interpretación precedente, el primer acto de interpretación, consiste en un informe y no en un verdadero acto administrativo, tras seguir el procedimiento legalmente previsto y ser dictado por el órgano de contratación como órgano competente.

(en el apartado de nociones básicas contemplo la definición de acto administrativo y los elementos que lo componen, ¿qué es un acto administrativo?)

Apreciaciones que hace el Tribunal Supremo al caso particular:

  • La única interpretación que se realiza de acuerdo a la normativa contractual es la impugnada, la actuación precedente, y la de contraste, no es un verdadero acto administrativo y por tanto no tiene la consideración de interpretación contractual.
  • El mecanismo para canalizar la disparidad observada debe ser la invocación de la confianza legítima o de la buena fe. Para este caso señala que no aparecen en la intensidad precisa para comportar la nulidad.

El Tribunal Supremo no resuelve propiamente la cuestión casacional planteada.

De una cuestión genérica como la que se planteaba (si para corregir una interpretación contractual “es o no preciso seguir el cauce del procedimiento de revisión de actos declarativos de derechos”) acaba resolviendo sobre la base de que no ha habido una modificación de la interpretación contractual realizada puesto que solo se ha realizado un único acto de interpretación contractual

Es decir, en el caso particular analizado no es necesaria la revisión de oficio puesto que la contradicción observada no se produce entre dos interpretaciones, no se han realizado dos interpretaciones de acuerdo al procedimiento que establece la Ley 9/2017 de Contratos del Sector Público.

No puede desconocerse que la Administración realiza primeramente una interpretación, que el contratista y la Administración asumen y respetan, pero que la misma no se materializa en un acto administrativo ni se dicta de acuerdo al procedimiento señalado por la Ley 9/2017.

La interpretación así realizada, seguida por las partes contratantes pero sin un acuerdo adoptado por el órgano de contratación, no impide, no condiciona y no limita, la realización de un acto de interpretación contractual, que podemos definir como cualificado, conforme al procedimiento señalado por la Ley 9/2017

¿Y si estuviéramos en presencia de dos actos de interpretación contractual?

La cuestión casacional planteada era analizar si para corregir una interpretación contractual “es o no preciso seguir el cauce del procedimiento de revisión de actos declarativos de derechos”.

Es decir, que exista una acto de interpretación contractual adoptado por el órgano de contratación y, con posterioridad, se entienda necesario adoptar otro acuerdo de interpretación contractual que contradiga al anterior.

Considero que, en estos casos, debe procederse a revisar de oficio el primer acuerdo adoptado de interpretación contractual -no siempre será factible-, previa o simultáneamente a la adopción del segundo acuerdo de interpretación contractual