Forma de gestión de un servicio público y motivación de las exigencias de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera
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Las competencias de las Entidades Locales son propias o atribuidas por delegación.
Las competencias propias de las entidades locales solo se determinan por Ley y se ejercen en régimen de autonomía y bajo la propia responsabilidad, atendiendo siempre a la debida coordinación en su programación y ejecución con las demás Administraciones Públicas.
El artículo 25 de la Ley 7/1985 enumera una serie de materias en las que el municipio ejercerá competencias propias, en los términos de la legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas. Se determinan por Ley debiendo evaluar la conveniencia de la implantación de servicios locales conforme a los principios de descentralización, eficiencia, estabilidad y sostenibilidad financiera.
El artículo 26 de la Ley 7/1985 señala que los Municipios deberán prestar, en todo caso, una serie de servicios, en función de los habitantes del municipio.
Las competencias delegadas se ejercen en los términos establecidos en la disposición o en el acuerdo de delegación, del Estado o Comunidad Autónoma.
El Estado y las Comunidades Autónomas, en el ejercicio de sus respectivas competencias, podrán delegar en los municipios el ejercicio de sus competencias. La efectividad de la delegación requiere de la aceptación del municipio.
Las Entidades Locales solo podrán ejercer competencias distintas de las propias y de las atribuidas por delegación cuando no se ponga en riesgo la sostenibilidad financiera del conjunto de la Hacienda municipal, de acuerdo con los requerimientos de la legislación de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera y no se incurra en un supuesto de ejecución simultánea del mismo servicio público con otra Administración Pública. A estos efectos, serán necesarios y vinculantes los informes previos de la Administración competente por razón de materia, en el que se señale la inexistencia de duplicidades, y de la Administración que tenga atribuida la tutela financiera sobre la sostenibilidad financiera de las nuevas competencias.
En este ámbito de posibilidad de ejercicio de competencias distintas de las propias o de las atribuidas por delegación, nos adentraremos, en muchas ocasiones, en el ejercicio de la iniciativa pública en la actividad económica.
En este sentido, señala el artículo 86 de la Ley 7/1985 dice:
«1. Las Entidades Locales podrán ejercer la iniciativa pública para el desarrollo de actividades económicas, siempre que esté garantizado el cumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria y de la sostenibilidad financiera del ejercicio de sus competencias. En el expediente acreditativo de la conveniencia y oportunidad de la medida habrá de justificarse que la iniciativa no genera riesgo para la sostenibilidad financiera del conjunto de la Hacienda municipal debiendo contener un análisis del mercado, relativo a la oferta y a la demanda existente, a la rentabilidad y a los posibles efectos de la actividad local sobre la concurrencia empresarial.
Corresponde al pleno de la respectiva Corporación local la aprobación del expediente, que determinará la forma concreta de gestión del servicio.
2. Se declara la reserva en favor de las Entidades Locales de las siguientes actividades o servicios esenciales: abastecimiento domiciliario y depuración de aguas; recogida, tratamiento y aprovechamiento de residuos, y transporte público de viajeros, de conformidad con lo previsto en la legislación sectorial aplicable. El Estado y las Comunidades Autónomas, en el ámbito de sus respectivas competencias, podrán establecer, mediante Ley, idéntica reserva para otras actividades y servicios.
La efectiva ejecución de estas actividades en régimen de monopolio requiere, además del acuerdo de aprobación del pleno de la correspondiente Corporación local, la aprobación por el órgano competente de la Comunidad Autónoma.
3. En todo caso, la Administración del Estado podrá impugnar los actos y acuerdos previstos en este artículo, con arreglo a lo dispuesto en el Capítulo III del Título V de esta Ley, cuando incumplan la legislación de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera».
El artículo 86 supone la materialización del artículo 128.2 de la constitución española:
«Se reconoce la iniciativa pública en la actividad económica. Mediante ley se podrá reservar al sector público recursos o servicios esenciales, especialmente en caso de monopolio y asimismo acordar la intervención de empresas cuando así lo exigiere el interés general».
El artículo 95 del Real Decreto Legislativo 781/1986 hace una distinción entre los servicios públicos, generales, y los que se ejercen en virtud de la iniciativa pública económica. Dice:
«1. Los servicios públicos locales, incluso los ejercidos en virtud de la iniciativa pública prevista en el artículo 86 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, podrán ser gestionados directa o indirectamente. Sin embargo, los servicios que impliquen ejercicio de autoridad sólo podrán ser ejercidos por gestión directa».
El Dictamen núm. 567/2013, de 26 de Junio, del Consejo de Estado al anteproyecto de Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local relaciona la iniciativa pública en la actividad económica con aquellas actividades que ejercen las Entidades Locales distintas de las propias y de las ejercidas por delegación:
«Hay que tener en cuenta, además, el posible solapamiento entre el régimen contenido en el artículo 86.1 de la LBRL y el previsto en el artículo 7.4 -que se examina en el apartado VII.a) siguiente), toda vez que el primero de ellos, al regular la iniciativa pública local para el desarrollo de actividades económicas exige, según se ha indicado, la tramitación de un expediente en el que se acrediten la conveniencia y oportunidad de la medida, que deberá ser aprobado por el Pleno de la Corporación; sin embargo, el artículo 7.4 supedita el ejercicio de actividades económicas por las entidades locales a determinados requisitos no del todo coincidentes con los del artículo 86.1, exigiendo además un informe de la Comunidad Autónoma y otro del interventor de la entidad local, ninguno de los cuales se menciona en aquel. En la medida en que ambos preceptos regulen una misma materia, ha de procurarse que no existan discrepancias entre uno y otro«.
En definitiva, considero que debe distinguirse lo siguiente:
– Servicios públicos «no económicos». Son la mayoría de servicios públicos que se prestan en el ejercicio de las competencias propias o delegadas. Servicios de prestación obligada, distintos de los que se prestaría por la vía del artículo 86.1 de la Ley 7/1985.
Los servicios públicos, derivados de competencias propias o delegadas, están destinados a un fin público, con ámbito general y debiendo garantizar su cobertura, sin perjuicio de que existan servicios públicos que puedan llegar a considerarse de mercado (aquellos que, en su caso, estarían sujetos a un precio público, por ser de recepción voluntaria y por prestarse también en el sector privado), pero que no tienen la consideración de servicios de iniciativa pública en la actividad económica contemplados en el artículo 86.1 de la Ley 7/1985.
Ahora bien, entiendo que también puede haber servicios no económicos prestados en el ejercicio de competencias distintas de las competencias propias o delegadas, lo que se conoce como competencias impropias (por ejemplo, servicio de extinción de incendios en municipios de menos de 20.000 habitantes).
– Servicios prestados como actividad económica o de mercado, por la vía del artículo 86.1. Son servicios públicos que se prestan en régimen de concurrencia y sujetos a las reglas del mercado. Entiendo que son servicios que la Entidad Local presta, distintas de las competencias propias o delegadas, y que ya existen también en el mercado. Se me ocurre, por ejemplo, el poner en servicio instalaciones deportivas por parte de un Ayuntamiento que no tiene dicha competencia atribuida. Se trata de la municipalización del servicio o actividad.
Aquí lo fundamental es que el Ayuntamiento tiene que actuar en igualdad de condiciones con los sujetos privados. Por ejemplo, no pueden ser servicios deficitarios, no puede existir competencia desleal. Los agentes públicos y privados se rigen por un principio de rigurosa igualdad, salvo los supuestos de monopolio y reserva exclusiva, previstos igualmente en el artículo 86.2 LRBRL.
No todas las competencias impropias se prestan como una actividad económica, sino que se puede tratar de una competencia que se materializa en un servicios públicos «no económicos».
Cualquiera de los dos tipos de servicios comentados, servicios públicos «no económicos» y servicios prestados como actividad económica o de mercado, pueden estar sujetos a reserva y ejercerse en régimen de monopolio (artículo 86.2). Son servicios sobre los que la Entidad Local puede eliminar la iniciativa privada (aunque no compita con ella en igualdad de condiciones).
Determinados, de forma genérica, los servicios públicos, lo fundamental es cómo se prestan y cómo se gestionan dichos servicios.
Sobre esto, y la motivación exigida ante un cambio de gestión, directa o indirecta, lo comento en la siguiente entrada, en relación a una sentencia del Tribunal Supremo de 16 de junio de 2025:
Formas de gestión de un servicio público local. Elección y justificación
Cualquiera que sea la forma de gestión de servicio público que se decida, o la forma de prestación, debe valorarse el cumplimiento de los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera (DA 3ª.3 de la LCSP).
Pero esa valoración, niega el Tribunal Supremo en la sentencia de 16 de junio de 2025, que deba hacerse en términos de comparación con las otras formas de gestión o las otras formas de prestación.
Sólo es exigible esa comparativa cuando se opte por la prestación mediante Entidad pública empresarial local o Sociedad mercantil local, debiendo acreditar que resulta más sostenible y eficiente que la gestión por la entidad local o por organismo autónomo local.
Voy a referirme a otra reciente sentencia del Tribunal Supremo que analiza la motivación exigible ante un cambio de gestión desde el punto de vista de la estabilidad presupuestaria
Sentencia del Tribunal Supremo de 5 de marzo de 2026
El Tribunal Supremo, en la sentencia de 5 de marzo de 2026, ECLI:ES:TS:2026:1043, analiza en interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia:
«(i) En primer lugar, si la decisión administrativa de no prorrogar un contrato de concesión de un servicio público por transcurso del plazo inicial y de asumir la gestión directa de este, exige por parte de la Administración una motivación suficiente para justificar aquel cambio de gestión, en relación con los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera.
(ii) Y, en segundo término, si la omisión o insuficiencia de aquella motivación constituye o no un supuesto de nulidad de pleno derecho«.
El marco normativo aplicable a las cuestiones suscitadas parte del mandato constitucional contenido en el artículo 135 CE.
En desarrollo del mandato constitucional establecido en el propio artículo 135 de la CE, fue aprobada la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, cuyo objeto es el «establecimiento de los principios rectores, que vinculan a todos los poderes públicos, a los que deberá adecuarse la política presupuestaria del sector público orientada a la estabilidad presupuestaria y la sostenibilidad financiera, como garantía del crecimiento económico sostenido y la creación de empleo, en desarrollo del artículo 135 de la Constitución Española» (artículo 1 párrafo 1º).
Esta Ley dedica su Capítulo II a los principios generales, entre los que se encuentra el de eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos, regulado en el artículo 7, cuyo apartado 3º establece:
«Las disposiciones legales y reglamentarias, en su fase de elaboración y aprobación, los actos administrativos, los contratos y los convenios de colaboración, así como cualquier otra actuación de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de esta Ley que afecten a los gastos o ingresos públicos presentes o futuros, deberán valorar sus repercusiones y efectos, y supeditarse de forma estricta al cumplimiento de las exigencias de los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera».
El precepto, en lo que ahora es de interés, exige que, en el caso de los contratos que afecten a los gastos o ingresos públicos presentes o futuros, deberán valorarse las «repercusiones y efectos», que han de quedar supeditados, de forma estricta, a las exigencias de los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera.
Ambos principios vienen definidos en los artículos 3.2 y 4.2 de la LOEPSF, entendido el primero como «la situación de equilibrio o superávit estructural« y el segundo como «la capacidad para financiar compromisos de gasto presentes y futuros dentro de los límites de déficit, deuda pública y morosidad de deuda comercial conforme a lo establecido en esta Ley, la normativa sobre morosidad y en la normativa europea».
La primera cuestión que se plantea es la de determinar si la valoración de las repercusiones y efectos que exige el artículo 7.3 de la LOEPSF, debe revestir o no una forma especial. La sentencia del Tribunal Supremo 952/2021 considera que el precepto «exige únicamente una valoración, sin que en su tenor literal aparezca ninguna referencia a que la misma deba estar incorporada en un determinado informe, memoria o estudio».
La Sentencia pone de relieve que el artículo 7.3 de la LOEPSF «no tiene concreción ni desarrollo en otra norma en relación con la actuación administrativa de no prorrogar un contrato (…) por lo que habrá que estar a la forma de la valoración requerida por la redacción del precepto». Y, en concreto, esta valoración puede venir incorporada «en la propia motivación del acto«.
El planteamiento de la Sentencia es que, de modo general, no se exige una formalidad especial para la realización de aquellas valoraciones sobre las repercusiones o efectos que puedan causar las actuaciones administrativas, en materia de contratos del sector público, sobre los dos principios indicados.
Concluye el Tribunal Supremo sobre la cuestión casacional sucitada:
«El acto administrativo por el que se acuerda no prorrogar un contrato, cuando la Administración decide asumir la gestión directa, exige, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 7.3 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera , la valoración de sus repercusiones y efectos, atendida la naturaleza y alcance del acto y las circunstancias concurrentes. Esta valoración puede ser realizada en un Informe previo a la toma de decisión o en el propio acto administrativo«.
Señala el Tribunal Supremo que, en el presente recurso, fue incorporado un informe de valoración sobre las indicadas repercusiones y efectos, hemos de descartar, ab initio, la hipótesis de la omisión de la exigencia de este requisito procedimental, que abocaría indefectiblemente a la declaración de nulidad de pleno derecho del acto administrativo impugnado, por estar incurso en la causa de nulidad del artículo 47.1 e) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.
En lo que respecta a la suficiencia o insuficiencia de la valoración, constituye un juicio de valoración casuístico y, por consiguiente, sujeto al análisis del caso concreto, del que no puede extraerse una doctrina casacional general que vaya más allá de los términos anteriormente expresados, esto es, atendida la naturaleza del acto y las circunstancias concurrentes.
La sentencia de instancia analiza el contenido de aquel informe y afirma que «contempla los aspectos requeridos por la norma, por lo que no procede estimar este motivo de impugnación, ya que no se da la ausencia de informe que invoca la demandante, por más que a la misma le parezca insuficiente su contenido». Llega, pues, a la conclusión de que la exigencia establecida por el artículo 7.3 de la LOEPSF ha sido cumplida por la Administración, en este caso, por la vía del Informe previo a su decisión de denunciar formalmente el contrato y expresar su voluntad a la Entidad concesionaria de no continuar al término del periodo inicial. El informe concluye con la afirmación de que «prorrogar la concesión actual otros 10 años es la opción económicamente más desfavorable».
Por tanto, concluye el Tribunal Supremo que la Administración ha cumplido con las exigencias requeridas por el artículo 7.3 de la LOEPSF, habiendo actuado en este caso después de haber interesado la elaboración de un informe previo.
