Dice el artículo 85 de la Ley 39/2015 del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas:

«1. Iniciado un procedimiento sancionador, si el infractor reconoce su responsabilidad, se podrá resolver el procedimiento con la imposición de la sanción que proceda.

2. Cuando la sanción tenga únicamente carácter pecuniario o bien quepa imponer una sanción pecuniaria y otra de carácter no pecuniario pero se ha justificado la improcedencia de la segunda, el pago voluntario por el presunto responsable, en cualquier momento anterior a la resolución, implicará la terminación del procedimiento, salvo en lo relativo a la reposición de la situación alterada o a la determinación de la indemnización por los daños y perjuicios causados por la comisión de la infracción.

[…]».

De acuerdo con lo señalado en este artículo, analiza el Tribunal Supremo en la sentencia de 6 de octubre de 2022 hasta donde llega la obligación de resolver de las Administraciones Públicas, concretamente para el caso de que se produzca el pago voluntario del presunto responsable señalando el legislador que «implicará la terminación del procedimiento».

La obligación de resolver de las Administraciones Públicas

Sentencia del Tribunal Supremo de 6 de octubre de 2022

Analiza la cuestión indicada el Tribunal Supremo en la sentencia de 6 de octubre de 2022, ECLI:ES:TS:2022:3576, debiendo recalcar que no es en recurso de casación sino en recurso ordinario.

Argumentos de la empresa recurrente

La mercantil sancionada había procedido, tras la notificación del pliego de cargos, al pago voluntario de la sanción propuesta, a los solos efectos de beneficiarse de la reducción del 20 por 100 que autoriza el artículo 85 de la Ley 39/2015.

La recurrente argumenta que el procedimiento ha caducado, debiendo dejarse sin efecto tanto la sanción como la responsabilidad exigida

Defiende que se ha producido la caducidad del procedimiento sancionador, produciéndose la anulabilidad del acuerdo impugnado, debiendo dejarse sin efecto tanto la multa impuesta como la responsabilidad económica exigida.

El recurrente argumenta:

  • Que el hecho de que se hubiera procedido al pago de la sanción con la reducción prevista legalmente, antes de dictarse la resolución expresa y antes de la fecha límite para dictar esa resolución, no excluye la caducidad del procedimiento.
  • Que la obligación de resolver de la Administración no se exime para los procedimientos sancionadores en los que se proceda al pago anticipado.

Razonamientos del Tribunal Supremo

De acuerdo a una interpretación literal del artículo 85 de la Ley 39/2015, primer criterio interpretativo que impone el artículo 3 del Código Civil, se contemplan tres opciones en los procedimientos sancionadores:

  • Que el imputado reconozca su responsabilidad.
  • Que el imputado, sin reconocer su responsabilidad, realice el pago voluntario, antes de dictarse resolución.
  • Que el imputado no solo reconozca su responsabilidad sino que, además, proceda a efectuar el pago anticipado.

En el caso de que el imputado solo reconozca su responsabilidad, el precepto faculta a la Administración a resolver el procedimiento, con el añadido de que dicha resolución ulterior deberá acordar la «imposición de la sanción que proceda», términos de los cuales resulta claramente que la Administración está obligada a dictar una auténtica resolución poniendo fin al procedimiento, con el alcance que a dicho acto impone el artículo 88 dela Ley.

En el caso de que el imputado, sin reconocer su responsabilidad, realice el pago voluntario, ofrece mayor problema interpretativo, señalando el precepto que «implicará la terminación del procedimiento».

Es necesario que la Administración dicte una resolución que es la que, en realidad, debe poner fin al procedimiento y en ese sentido ha de interpretarse la declaración de que el pago voluntario «implicará la terminación del procedimiento»

En primer lugar, porque si bien es cierto que el artículo 85.2 de la Ley 39/2015 dispone que el mero pago de la sanción pecuniaria por quien solo es imputado de la comisión de una infracción administrativa comporta la «terminación del procedimiento», es lo cierto que no declara de manera expresa que termina el procedimiento, sino que «implicará». Ese pago comporta para el interesado que paga la sanción el compromiso de que la Administración dé por finalizado el procedimiento y, en su caso, poder impugnar la sanción.

En segundo lugar, porque desde un punto de vista lógico, con la declaración que se hace en el precepto realmente se trata de un mandato a la Administración para que en tales supuestos de por concluido el procedimiento, no al interesado en cuyas manos no está la posibilidad de declarar la terminación del procedimiento, que constituye una auténtica potestad de quien puede iniciarlo, tramitarlo y concluirlo, es decir, de la Administración pública, como una manifestación, la más esencial, de su potestad sancionadora. Incluso en el régimen de la caducidad, que opera por el mero transcurso del tiempo y es el propio legislador el que impone los efectos, se ha declarado por la jurisprudencia que requiere una resolución expresa en que se declare.

En tercer lugar, la Administración está obligada a dictar resolución expresa en «todos» los procedimientos.

Hay un último argumento pero de mayor trascendencia porque afecta a los derechos fundamentales. Si el sancionado sin resolución expresa tiene derecho a impugnar dicha sanción ante los Tribunales, en ejercicio de su derecho fundamental a la tutela judicial efectiva del artículo 24 de la Constitución, la ausencia de resolución administrativa que fin al procedimiento dificulta en extremo dicha impugnación.

Y concluye el Tribunal Supremo:

«tras el pago voluntario que hizo la recurrente de la sanción, insistimos, meramente propuesta, la Administración Hidráulica estaba obligada a dictar una resolución poniendo fin al procedimiento, esto es, determinando la concreta sanción que se impone, con todos los fundamentos que para ello se exigen en la propia Ley«.

Además, señala que la resolución expresa no se limita a constatar la terminación del procedimiento sino que es esa resolución la que impone la sanción.

Hasta que se dicta la resolución expresa nunca se ha realizado una decisión expresa y taxativa sobre la imposición de la sanción

En el caso analizado por el Tribunal Supremo, se observa que el procedimiento sancionador ya había caducado al momento en que se dicta la resolución definitiva por lo que  «el efecto no puede ser sino la anulabilidad de la resolución sancionadora».

Comentario final

Me parece discutible la interpretación que realiza el Tribunal Supremo, que choca además con un criterio de racionalidad, eficiencia y simplificación en el actuar de la Administración, considerando que la expresión del legislador «implicará la terminación del procedimiento» no es lo mismo que «suponer» la terminación del procedimiento.

Hay que tener en cuenta que el legislador no se detiene ahí, y señala «salvo en lo relativo a la reposición de la situación alterada o a la determinación de la indemnización por los daños y perjuicios causados por la comisión de la infracción». Es decir, entiendo que debe interpretarse que el pago supone la terminación del procedimiento salvo para lo relativo a la reposición de la situación o a la indemnización de daños y perjuicios que sí precisarán, de ser el caso, de una resolución de la Administración.

Señala el Tribunal Supremo que incluso en los casos de caducidad, que opera por el mero transcurso del plazo «se ha declarado por la jurisprudencia que requiere una resolución expresa en que se declare», pero no es que se trate de una construcción jurisprudencial sino que así lo contempla expresamente el legislador en el artículo 21.1 de la Ley 39/2015, a diferencia de lo que aquí analizo.

Quizás, el punto más problemático sería lo que el Tribunal Supremo señala de la posible afectación a los derechos fundamentales pues, en ausencia de una resolución, el interesado podría desconocer el régimen de recursos a los que tiene derecho ante los Tribunales.

Entiendo que esta cuestión es de fácil solución, indicando el régimen de recursos en el marco del procedimiento para el caso de que proceda al pago voluntario. De esta forma, informándole de la posibilidad de realizar el pago voluntario y de sus consecuencias, entre ellas la terminación del procedimiento, e indicándole el régimen de recursos que, posteriormente, regiría.

En definitiva, desde mi punto de vista, podrían ser dos las interpretaciones que resultarían más acordes a lo dispuesto por el legislador, y que llevarían a una conclusión contraria a lo contemplado por el Tribunal Supremo en la sentencia que analizo. Es decir, en ningún caso se produciría la caducidad de un procedimiento que, ante el pago voluntario del infractor, ya implicó la terminación del procedimiento.

  • Considerar que que la expresión del legislador «implicará la terminación del procedimiento» es lo mismo que «suponer» la terminación del procedimiento, dando por terminado el procedimiento con el propio pago voluntario del infractor.
  • Considerar que que la expresión del legislador «implicará la terminación del procedimiento» es lo mismo que «suponer» la terminación del procedimiento, pero estando igualmente la Administración obligada a dictar resolución expresa pero simplemente como un acto declarativo de una terminación del procedimiento que ya se produjo con el pago voluntario del infractor (por tanto no operaría el instituto de la caducidad).