A vueltas con la diferencia entre acto administrativo y disposición general
La diferencia entre un reglamento y un acto administrativo general no siempre resulta sencilla y tiene unas importantes implicaciones puesto que están sujetos a regímenes jurídicos distintos, en cuanto a su elaboración, aprobación, impugnación…
¿Cuál es la diferencia entre un reglamento y un acto administrativo?
Contempla el artículo 47.2 de la Ley 39/2015 del procedimiento administrativo común de las Administraciones Públicas que serán nulas de pleno derecho las disposiciones administrativas que:
- Vulneren la Constitución, las leyes u otras disposiciones administrativas de rango superior.
- Regulen materias reservadas a la Ley.
- Establezcan la retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales.
La invalidez contemplada por el legislador para las ordenanzas o reglamentos contrarias a derecho es, siempre, la nulidad de pleno derecho.
Contra las ordenanzas o reglamentos que incurran en nulidad de pleno derecho se puede:
- Impugnarlas directamente (artículo 25 de la Ley 29/1998) en el plazo de dos meses desde su publicación.
- Impugnarlas indirectamente mediante la impugnación de sus actos de aplicación, con fundamento en la nulidad de la ordenanza o reglamento (artículo 26 de la Ley 29/1998; impugnación indirecta).
Los actos administrativo generales -como pueden ser los pliegos de contratación (sentencia de la Audiencia Nacional de 17 de julio de 2024, ECLI:ES:AN:2024:4084) o las relaciones de puestos de trabajo- se enmarcan en una nueva categoría, entre los actos firmes y los actos no firmes, que la doctrina define como actos administrativos inestables.
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Los actos administrativos de carácter general, firmes y consentidos, pueden ser cuestionados, posteriormente, mediante recursos contra actos de aplicación de los mismos cuando incurren en algún supuesto de nulidad de pleno derecho.
No existe ninguna otra categoría jurídica entre el acto administrativo general y una disposición general
No existen actos de la Administración Pública que, dirigiéndose a una pluralidad de personas no sean reglamentos o actos administrativos generales.
Las disposiciones reglamentarias exigen la concurrencia de:
- Permanencia.
- Alcance general y abstracto.
- Carácter normativo. Innovación del ordenamiento jurídico.
El acto administrativo general se agota con su aplicación para un caso concreto y carece de naturaleza normativa, no innova el ordenamiento jurídico.
La oferta de empleo público. Acto administrativo y no disposición general
Voy a comentar dos sentencias recientes del Tribunal Supremo en las que se vuelve a analizar la distinción entre acto administrativo y disposición general y se pone en liza la dificultad de su distinción en casos concretos
Sentencia del Tribunal Supremo de 1 de diciembre de 2025
El Tribunal Supremo, en la sentencia de 1 de diciembre de 2025, ECLI:ES:TS:2025:5463, analiza en interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia:
«Si un acuerdo del Pleno del Consejo de Seguridad Nuclear, con forma de instrucción técnica complementaria y referido a los requisitos de aptitud psicofísica que deben reunir los miembros de las Brigadas de protección contra incendios de las Centrales nucleares, atendiendo a su contenido, finalidad y repercusión sobre dicho personal, tiene o no carácter de disposición de carácter reglamentario«.
Los recurrentes impugnaron directamente ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional las Instrucciones Técnicas Complementarias (ITC) sobre las pruebas para dar cumplimiento a los requisitos de aptitud física de los miembros de las brigadas de protección contra incendios de las centrales nucleares de Ascó y Vandellós II, que fueron aprobadas mediante sendos acuerdos del Pleno del Consejo de Seguridad Nuclear en reunión celebrada en fecha 11 de marzo de 2020.
En su demanda alegaron que las ITC impugnadas establecían un nuevo régimen mucho más exigente en cuanto a las pruebas físicas que deben superar periódicamente los miembros de las brigadas de protección contra incendios, que esa aprobación se hizo sin contar con la participación de los trabajadores directamente afectados por las nuevas medidas impuestas, y que tampoco se tuvieron en cuenta los protocolos y normas específicas en la materia.
La Sala de instancia desestimó el recurso por entender ajustadas a derecho las ITC cuestionadas. En su sentencia, tras recordar la normativa aplicable, sostuvo que las resoluciones recurridas no constituyen una disposición general sino un acto administrativo, puesto que tienen un contenido y un destinatario determinado.
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Razonamiento del Tribunal Supremo
La cuestión es si las ITC impugnadas constituyen una disposición general o reglamentaria o bien se trata de un acto administrativo, pues dependerá de una u otra naturaleza jurídica de esas resoluciones para que la normativa aplicable para su elaboración sea diferente .
Recuerda el Tribunal Supremo su jurisprudencia, resumida en la sentencia nº 1153/2022, de 19 de septiembre, y reiterada por la nº 1276/2025, de 14 de octubre, y la nº 1308/2025, de 20 de octubre. En el fundamento quinto de la primera se recoge de la manera siguiente:
«En primer lugar, el reglamento tiene siempre un contenido normativo, es decir, establece auténticas normas jurídicas. Ello significa que los preceptos reglamentarios se caracterizan por establecer mandatos o prohibiciones de alcance general y abstracto: no se dirigen a una o varias personas determinadas, sino a todos aquéllos que se encuentren en el supuesto de hecho de la norma (generalidad); y no regulan un único caso o situación, sino que se aplican a todos aquellos casos que en el futuro puedan producirse (abstracción). En este sentido, suele decirse que los reglamentos se instalan establemente en el ordenamiento jurídico y lo innovan.
[…] Los actos administrativos generales, por el contrario, aun estando dirigidos a una pluralidad de personas que a menudo no puede concretarse con antelación, se refieren a un caso concreto y agotan su eficacia una vez aplicados al mismo. Si vuelve a producirse una situación similar, será necesario dictar un nuevo acto administrativo general. El acto administrativo general, precisamente por carecer de naturaleza normativa, no deja de ser un acto administrativo.
[…] En segundo lugar, la distinción entre reglamento y acto administrativo general no sólo tiene un fuerte arraigo en la jurisprudencia y la doctrina, sino que responde a la existencia de dos regímenes jurídicos diferenciados en la legislación administrativa española.
[…] En tercer lugar, forzoso es reconocer que la distinción entre reglamento y acto administrativo general, con arreglo a los criterios normalmente aceptados que se acaban de recordar, no siempre es fácil de aplicar.
[…] En cuarto lugar, en íntima relación con lo anterior, conviene hacer otra observación: que en algunas contadas ocasiones sea difícil determinar si un tipo de acto es reglamento o acto administrativo general no da base para sostener que la distinción sea inútil o que deba ser superada. El dato incontestable, como se ha explicado, es que en la legislación española esa distinción existe y comporta dos regímenes jurídicos diferenciados.
[…] En quinto y último lugar, es preciso aclarar que la existencia de una dicotomía reglamento-acto administrativo general, sin cabida para un tertium genus, no impide que en un texto reglamentario pueda haber enunciados prescriptivos que no tienen carácter general y abstracto y, por tanto, que no son auténticas normas jurídicas.
Ello ocurre con cierta frecuencia con los planes de urbanismo: que sean reglamentos, tal como viene siendo tradicionalmente afirmado por la jurisprudencia, no es obstáculo para que algunas de sus determinaciones se refieran a situaciones singulares y concretas. De aquí pueden surgir dificultades interpretativas y aplicativas con respecto a esos enunciados prescriptivos que no son generales y abstractos; pero ello no obsta a que el texto, considerado en su conjunto, deba calificarse como reglamento».
Para aplicar esta doctrina al caso examinado, señala el Tribunal Supremo que se debe partir recordando la naturaleza y funciones del CSN y los instrumentos jurídicos de los que dispone para cumplir esas funciones.
El CSN puede aprobar las instrucciones, circulares, guías de carácter e instrucciones técnicas complementarias, relativas a las instalaciones nucleares y radiactivas y las actividades relacionadas con la seguridad nuclear y la protección radiológica. La Ley solo atribuye explícitamente carácter vinculante a las instrucciones, y por ello prevé su publicación en el BOE, aunque también parece admitir que únicamente sean notificadas.
Las circulares, por el contrario, tienen un contenido meramente informativo. En lo que se refiere a las guías se definen como documentos técnicos de carácter recomendatorio, lo que parece excluir su obligatoriedad. Finalmente, sobre las instrucciones técnicas complementarias la Ley no aclara el grado de vinculación que impone a los destinatarios. Esta imprecisa regulación va a dificultar nuestro examen.
En el asunto analizado las ITC cuestionadas tenían como presupuesto la Instrucción del CSN IS 30, aprobada, en su versión revisada, el 16 de noviembre de 2016 y publicada en el BOE el 30 de noviembre de ese año, sobre requisitos del programa contra incendios en centrales nucleares. Sin embargo, en lo que se refiere a la brigada contra incendios, se limita, en su artículo 3.7.2, a señalar que «deberá establecerse una brigada contra incendios debidamente equipada, formada y entrenada», sin ninguna otra concreción.
Las ITC impugnadas tuvieron por objeto «las pruebas para dar cumplimento a los requisitos de aptitud física de los miembros de la brigada de protección contra incendios de las centrales nucleares de Ascó y Vandellós II» (una instrucción para cada una). En ellas se explica que el motivo de su adopción es atender la solicitud de varios titulares de estas centrales de permitir que personal con alto grado de conocimientos y experiencia, pero que podrían no superar algunas de las pruebas de aptitud física requeridas, por su alta exigencia a partir de cierta edad, se mantuvieran en las brigadas contra incendios.
Las pruebas requeridas eran las de la Guía de Seguridad del CSN 1.19, pero en lugar de aprobar una instrucción vinculante de carácter general, se opta por la figura de la instrucción técnica complementaria dirigida a cada central nuclear.
Las ITC examinadas incluyen una cláusula final en la que señalan que son «de obligado cumplimiento« y que «quedan sometidas, en caso de ser aplicable, a lo dispuesto en el capítulo XIV de la Ley 25/1964, de 29 de abril, sobre Energía Nuclear», esto es al régimen jurídico sancionador establecido en dicha norma.
Las ITC se hallan en una zona gris en la que no resulta sencilla su calificación jurídica.
El Tribunal Supremo considera que las instrucciones técnicas complementarias recurridas tienen naturaleza reglamentaria por los siguientes motivos:
«(i) Los términos en que están redactadas las ITC reflejan un contenido normativo innegable: en ellas se imponen las pruebas alternativas que los miembros de la brigada contra incendios de esas centrales deben superar, tanto los miembros actuales como los que en el futuro puedan incorporarse, modificando lo previsto hasta entonces en la Guía de Seguridad. Además, se exige que esas pruebas se realicen anualmente y no de forma trienal, como sucedía hasta entonces, y se restringe su imposición a cinco de esos miembros, eximiendo a aquellos que excedan de esa cifra. Finalmente, se establece su obligatoriedad y la aplicación del régimen de infracciones y sanciones administrativas previsto en la Ley 25/1964, sobre Energía Nuclear.
En suma, las ITC aprueban una regulación de alcance general y abstracto, con vocación de generalidad y permanencia, en una actuación que no agota sus efectos en el momento de su adopción, y que, por tanto innova el ordenamiento jurídico en esa materia.
(ii) Es cierto que, como subrayan la sentencia de instancia y la Abogacía del Estado en su escrito de oposición, las ITC tienen formalmente un destinatario concreto, el titular de la autorización de la central nuclear correspondiente, cumpliendo con la previsión que la Ley 15/1980 hace de este tipo de instrucción técnica. Y que son los titulares de esas instalaciones los responsables de su seguridad y de implantar estas medidas. Pero, siendo esto así, no es menos cierto que esa regulación «incide directamente en las condiciones profesionales de los brigadistas que integran los equipos de extinción de incendios», como reconoce de forma palmaria la sentencia recurrida en el apartado 5 de su Fundamento quinto, lo que le llevó a rechazar, acertadamente, la aplicación de la legislación de medio ambiente -la Ley 27/2006 y el Convenio de Aarhus-, como pretendían los recurrentes. Son las personas que integran o que pueden integrar en el futuro las brigadas contra incendios quienes deben cumplir esas medidas aun cuando sean los titulares de las autorizaciones de las centrales quienes deban implantarlas y exigirlas.
(iii) Por otra parte, tienen razón la sentencia de instancia y la Administración recurrida al afirmar que el régimen jurídico implantado por las ITC impugnadas es más flexible e incluso benévolo que el establecido en la Guía de Seguridad, salvo en la periodicidad de las pruebas exigidas. Pero no por ello pierden su naturaleza reglamentaria ni permiten exceptuar el aludido principio de inderogabilidad de los reglamentos, que también resulta aplicable a las exenciones normativas.
(iv) Finalmente, no estamos ante otros supuestos dudosos recogidos en nuestra jurisprudencia. La eficacia ad extra de la normativa cuestionada es indiscutible, pues incide directamente en los titulares de las instalaciones y en las personas que integren o puedan integrar las brigadas contra incendios. No resulta, por tanto, aplicable lo que dijimos en nuestra sentencia 914/2023 de las circulares internas del Banco de España, dirigidas a los servicios de esa institución. Ni tampoco lo que declaramos en la sentencia de 6 de mayo de 2004 (rec. 6824/2000) sobre una circular informativa de la Comisión Nacional del Sistema Eléctrico, puesto que aquí el CSN no está regulando su propia competencia sino modificando los requisitos de seguridad contra incendios que deben cumplir las centrales nucleares afectadas.
En suma, entendemos que las Instrucciones Técnicas Complementarias dirigidas a los titulares de las autorizaciones de las centrales nucleares de Ascó y Vandellós II impugnadas en este recurso tenían la naturaleza de norma reglamentaria, y estaban, por tanto, sujetas al régimen jurídico previsto para las disposiciones generales».
Y concluye el Tribunal Supremo:
«un acuerdo del Pleno del Consejo de Seguridad Nuclear, con forma de instrucción técnica complementaria, que establezca las pruebas físicas que deben superar los miembros de las brigadas de protección contra incendios de las centrales nucleares afectadas, modificando la previsión general vigente hasta entonces, por su contenido, finalidad y repercusión sobre dicho personal, tiene carácter reglamentario y está sujeta al régimen jurídico previsto para este tipo de disposiciones generales».
Como consecuencia de lo anterior, señala el Tribunal Supremo que las ITC impugnadas vulneraron el artículo 133 de la Ley 39/2015, al no haber dado audiencia a los trabajadores afectados por la regulación aprobada, y por ello el recurso de casación debe ser estimado, casando y anulando la sentencia recurrida.
Sentencia del Tribunal Supremo de 1 de diciembre de 2025
El Tribunal Supremo, en la sentencia de 1 de diciembre de 2025, ECLI:ES:TS:2025:5472, analiza en recurso ordinario el recurso interpuesto contra un acuerdo del Consejo de Ministros alegando que dicho acuerdo aprueba una disposición de carácter general.
El Consejo de Ministros acordó la desafectación de las instalaciones de la antigua central nuclear José Cabrera del Plan de Emergencia Nuclear Exterior.
Señala el Tribunal Supremo que no estamos ante una disposición general, sino ante un acto administrativo general con pluralidad indeterminada de destinatarios -por tal circunstancia fue objeto de publicación en el BOE de 04.11.2022 conforme al art. 45 de la Ley 39/2015- que se agota con su cumplimiento y carece de vocación de permanencia.
El Acuerdo mencionado no se integra en el ordenamiento jurídico, sino que se limita a aplicarlo, disponiendo la desafectación de las instalaciones de la antigua central nuclear José Cabrera, y ese acto de desafectación se agota en sí mismo.
Señala el Tribunal Supremo que, en la medida que el Acuerdo impugnado se ha dictado en aplicación de la normativa vigente, constituye un acto administrativo general con pluralidad indeterminada de destinatarios y no goza de naturaleza normativa, al no ser una disposición de carácter general, resulta claro que no puede exigirse al mismo la tramitación del procedimiento previsto para la elaboración de las normas reglamentarias, no concurriendo por ello la nulidad invocada.
