La oferta de empleo público. Acto administrativo y no disposición general
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La diferencia entre un reglamento y un acto administrativo general no siempre resulta sencilla y tiene unas importantes implicaciones, puesto que están sujetos a regímenes jurídicos distintos.
El procedimiento de elaboración y la competencia para su aprobación son distintos, así como el régimen de recursos e invalidez que les resulta aplicable también es diferente
Contempla el artículo 47.2 de la Ley 39/2015 del procedimiento administrativo común de las Administraciones Públicas que serán nulas de pleno derecho las disposiciones administrativas que:
- Vulneren la Constitución, las leyes u otras disposiciones administrativas de rango superior.
- Regulen materias reservadas a la Ley.
- Establezcan la retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales.
La invalidez contemplada por el legislador para las ordenanzas o reglamentos contrarias a derecho es, siempre, la nulidad de pleno derecho.
Contra las ordenanzas o reglamentos que incurran en nulidad de pleno derecho se puede:
- Impugnarlas directamente (artículo 25 de la Ley 29/1998) en el plazo de dos meses desde su publicación.
- Impugnarlas indirectamente mediante la impugnación de sus actos de aplicación, con fundamento en la nulidad de la ordenanza o reglamento (artículo 26 de la Ley 29/1998; impugnación indirecta).
Los actos administrativo generales -como pueden ser los pliegos de contratación (sentencia de la Audiencia Nacional de 17 de julio de 2024, ECLI:ES:AN:2024:4084) o las relaciones de puestos de trabajo- se enmarcan en una nueva categoría, entre los actos firmes y los actos no firmes, que la doctrina define como actos administrativos inestables.
Los actos administrativos de carácter general, firmes y consentidos, pueden ser cuestionados, posteriormente, mediante recursos contra actos de aplicación de los mismos cuando incurren en algún supuesto de nulidad de pleno derecho.
No existe ninguna otra categoría jurídica entre el acto administrativo general y una disposición general
No existen actos de la Administración Pública que, dirigiéndose a una pluralidad de personas no sean reglamentos o actos administrativos generales.
Las disposiciones reglamentarias exigen la concurrencia de:
- Permanencia.
- Alcance general y abstracto.
- Carácter normativo. Innovación del ordenamiento jurídico.
El acto administrativo general se agota con su aplicación para un caso concreto y carece de naturaleza normativa, no innova el ordenamiento jurídico.
Voy a referirme ahora al caso particular de las ofertas de empleo público. A su naturaleza jurídica y al pronunciamiento de dos Tribunales de Justicia que manifiestan razonamientos dispares
El artículo 70 del Estatuto Básico del Empleado Público regula la oferta de empleo público configurándolo como un instrumento de gestión de personal, de forma que las necesidades de recursos humanos, con asignación presupuestaria, que deban proveerse mediante la incorporación de personal de nuevo ingreso serán objeto de la Oferta de empleo público.
En la entrada que enlazo a continuación comentaba las sentencias de 25 de enero de 2024 del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, ECLI:ES:TSJAND:2024:915, y de 2 de julio de 2024 de la Audiencia Nacional, ECLI:ES:AN:2024:3395, que mantenían posiciones dispares respecto de la naturaleza jurídica de las ofertas de empleo público: si se trataba o no de una disposición de carácter general.
El Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, en la sentencia de 25 de enero de 2024, señala que la oferta de empleo público no es una disposición reglamentaria.
La Audiencia Nacional, en la sentencia de 2 de julio de 2024, defiende que la oferta de empleo público es una disposición reglamentaria.
En ambos casos se trata de ofertas de empleo público derivadas de la Ley 20/2021 de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público.
Mi consideración es que toda oferta de empleo público, ordinaria o que derive de la Ley 20/2021, no es una disposición reglamentaria sino que se trata de un acto administrativo de carácter general.
Considero que la oferta de empleo público no reúne los tres requisitos, que comenté al principio, que han de concurrir en una disposición reglamentaria: permanencia, alcance general y abstracto y carácter normativo o de innovación del ordenamiento jurídico.
Realmente sólo cumpliría el requisito de alcance general y abstracto pero no el requisito de permanencia, pues se trata de un instrumento de vigencia definida, no tiene vocación de permanencia -se ejecuta o, sino, caduca a los tres años-, ni tampoco innova el ordenamiento jurídico
Así lo considera el Tribunal Supremo en la sentencia que comento a continuación:
Sentencia del Tribunal Supremo de 14 de octubre de 2025
El Tribunal Supremo, en la sentencia de 14 de octubre de 2025, ECLI:ES:TS:2025:4371, analiza en interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia:
«si las ofertas de empleo público dictadas en aplicación de la estabilización de empleo temporal prevista en la Ley 20/2021, de 28 de diciembre, de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad el empleo público, tienen el carácter de disposición de carácter general«.
Se recurre la OEP aprobada al amparo del proceso de estabilización derivado de la Ley 20/2021.
La sentencia de instancia desestimó el recurso contencioso administrativo. En su fundamento jurídico cuarto rechaza que la OEP se pueda considerar como disposición de carácter general, concluyendo que, por ello, no es preceptivo el informe del Consejo Consultivo de Galicia ni el informe sobre el impacto por razón de género, que se alegaban como vicios del procedimiento de elaboración.
La sentencia de instancia mantiene que la OEP debe cumplir los requisitos que se contienen en el artículo 70 TREBEP y 48 de la Ley de empleo público de Galicia 2/2015, y que por ello incluye las plazas –no puestos de trabajo-que cumplan con los presupuestos que fija la Ley 20/2021
El contenido del Decreto impugnado y que aprueba la OEP, es el siguiente:
Su artículo 1 aprueba la OEP, quedando cuantificada la oferta de plazas en el artículo 2, diferenciando las plazas objeto de los procesos de consolidación de la Ley 20/2021 y las referidas a la promoción interna por la Ley de empleo de Galicia.
El artículo 3 regula el sistema de selección de los procesos selectivos derivados de la Ley 20/2021 y en cumplimiento de las previsiones fijadas en sus artículo 2 y disposiciones adicionales sexta, séptima y octava.
Los artículos 4 y 5 regulan supuestos concretos de promoción interna en desarrollo de la Ley 2/2015, de 29 de abril, del empleo público de Galicia.
El artículo 6 fija los criterios generales de aplicación en los procesos selectivos en aplicación del TREBEP, de la Ley de empleo público de Galicia y de texto refundido de las disposiciones legales de la Comunidad Autónoma de Galicia en materia de igualdad, aprobado por el Decreto legislativo 2/2015, de 12 de febrero.
Regula también aspectos generales como la reserva de plazas a las personas con discapacidad (artículo 7), la acreditación del conocimiento de la lengua gallega (artículo 8), la posibilidad de que las convocatorias de desarrollo puedan establecer requisitos específicos para el desarrollo de las prueba (artículo 9), la exigencia de publicación de las convocatorias realizadas en aplicación de la Ley 20/2021 (artículo 10) y la fecha máxima para la resolución de los procesos selectivos de estabilización que se ejecuten en desarrollo de la OEP.
Y contiene cuatro disposiciones adicionales, una transitoria, otra derogatoria y dos finales.
Hace referencia el Tribunal Supremo a su sentencia 1153/2022:
«En primer lugar, el reglamento tiene siempre un contenido normativo, es decir, establece auténticas normas jurídicas. Ello significa que los preceptos reglamentarios se caracterizan por establecer mandatos o prohibiciones de alcance general y abstracto: no se dirigen a una o varias personas determinadas, sino a todos aquéllos que se encuentren en el supuesto de hecho de la norma (generalidad); y no regulan un único caso o situación, sino que se aplican a todos aquellos casos que en el futuro puedan producirse (abstracción). En este sentido, suele decirse que los reglamentos se instalan establemente en el ordenamiento jurídico y lo innovan. La mejor prueba de que los reglamentos no pueden contener prescripciones singulares ni concretas viene dada por el principio de inderogabilidad singular de los reglamentos, consagrado actualmente en el art. 37 de la Ley de Procedimiento Administrativo Común. Los actos administrativos generales, por el contrario, aun estando dirigidos a una pluralidad de personas que a menudo no puede concretarse con antelación, se refieren a un caso concreto y agotan su eficacia una vez aplicados al mismo. Si vuelve a producirse una situación similar, será necesario dictar un nuevo acto administrativo general. El acto administrativo general, precisamente por carecer de naturaleza normativa, no deja de ser un acto administrativo: no puede encontrar fundamento normativo en sí mismo, sino que debe apoyarse en auténticas normas jurídicas que prevean la correspondiente potestad habilitante. Y por esta misma razón, no puede innovar ni modificar el ordenamiento jurídico, entendido aquí como el conjunto de normas vigentes en un momento dado.
En segundo lugar, la distinción entre reglamento y acto administrativo general no sólo tiene un fuerte arraigo en la jurisprudencia y la doctrina, sino que responde a la existencia de dos regímenes jurídicos diferenciados en la legislación administrativa española.
[…] En tercer lugar, forzoso es reconocer que la distinción entre reglamento y acto administrativo general, con arreglo a los criterios normalmente aceptados que se acaban de recordar, no siempre es fácil de aplicar […] esa dificultad no es conceptual, sino de calificación jurídica de ciertos tipos de actos que pueden hallarse -como ocurre a veces en la experiencia aplicativa del Derecho- en una zona gris.
En cuarto lugar, en íntima relación con lo anterior, conviene hacer otra observación: que en algunas contadas ocasiones sea difícil determinar si un tipo de acto es reglamento o acto administrativo general no da base para sostener que la distinción sea inútil o que deba ser superada. El dato incontestable, como se ha explicado, es que en la legislación española esa distinción existe y comporta dos regímenes jurídicos diferenciados. No hay base, en el estado actual del ordenamiento español, para afirmar la existencia de un tertium genus de actos de la Administración Pública que, estando dirigidos a una pluralidad de personas, no sean reglamentos (disposiciones generales) ni actos administrativos generales (actos plúrimos).
[…] En quinto y último lugar, es preciso aclarar que la existencia de una dicotomía reglamento-acto administrativo general, sin cabida para un tertium genus, no impide que en un texto reglamentario pueda haber enunciados prescriptivos que no tienen carácter general y abstracto y, por tanto, que no son auténticas normas jurídicas. […] pero ello no obsta a que el texto, considerado en su conjunto, deba calificarse como reglamento«.
En la sentencia 561/2023, de 13 de mayo (recurso de casación 8346/2022) dice el Tribunal Supremo:
«lo esencial de la norma reglamentaria o disposición general es que innova o modifica el ordenamiento jurídico, mientras que en el acto dictado la Administración se limita a aplicar las normas al caso concreto. Del mismo modo que los efectos de la aplicación de la disposición general no se agotan por el uso que se haga de la misma, sino que ello consolida y avala su caracterización como norma jurídica. Es la diferencia entre lo ordenado y lo ordenante».
La OEP de estabilización que incorpora no establece unas bases generales para todas las convocatorias que se celebren en el futuro, sino que simplemente establece pautas y criterios para las convocatorias de pruebas selectivas que con carácter excepcional y único deben ser publicadas en su desarrollo. Además, tales pautas y criterios se fijan en la OEP en directa aplicación y remisión a las previsiones ordenadas por la Ley 20/202 y por el TREBEP.
Una OEP que se ajuste a las pautas que fija el artículo 70 del TREBEP nunca puede considerarse como disposición general
La OEP impugnada (el Decreto autonómico que la aprueba) no puede ser considerada como una disposición general pues no reúne los tres requisitos que han de concurrir en una disposición reglamentaria: permanencia, alcance general y abstracto, y carácter normativo o de innovación del ordenamiento jurídico. Realmente sólo llegaría a cumplir el requisito de alcance general, en cuanto que no se dirige a una o varias personas determinadas, sino a todos aquéllos que se encuentren en el supuesto de hecho que contempla.
Las sentencias del Tribunal Supremo de 5 de febrero de 2014 (recurso número 2986/2012) y de 15 de septiembre de 2014 (recurso 209/2013) consideraron que la RPT «no es un acto ordenador, sino un acto ordenado, mediante el que la Administración se autoorganiza, ordenando un elemento de su estructura como es el del personal integrado en ella», calificándola como acto administrativo general. En función de ello, carecería de justificación considerar a la OEP como una disposición reglamentaria pues, si ello fuera así -si se admitiera la calificación de disposición general-, no puede dejar de tomarse en consideración que la OEP, que está llamada a respetar la RPT, primaría su contenido sobre lo que puedan disponer las RPT.
Y concluye el Tribunal Supremo:
«Por todo lo expuesto anteriormente respondemos la cuestión de interés casacional declarando que las ofertas de empleo público dictadas en aplicación de la estabilización de empleo temporal prevista en la Ley 20/2021, de 28 de diciembre, de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad el empleo público, que se ajusten al contenido del artículo 70.1 del TREBEP, como la cuestionada en el caso de autos, tienen el carácter acto administrativo general«.
