Ejecución forzosa al obligado por subrogación o al obligado solidario. Exige la previa ejecución voluntaria
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El acto administrativo puede ser definido como un acto jurídico dictado por la administración en el ejercicio de funciones administrativas o como una declaración de voluntad, de juicio o de conocimiento realizada de manera unilateral por la administración, en el ejercicio de funciones administrativas, dotada de validez, eficacia y ejecutividad.
Validez y eficacia del acto administrativo
El artículo 39.1 de la Ley 39/2015 del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas dice:
“Los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo se presumirán válidos y producirán efectos desde la fecha en que se dicten, salvo que en ellos se disponga otra cosa”.
La presunción de validez y eficacia de todo acto administrativo hace que, los efectos de un acto administrativo que incurra en nulidad de pleno derecho o en anulabilidad, sean los mismos que los de un acto administrativo válido mientras que aquel no sea expresa y formalmente anulado
Un acto administrativo que incurra en nulidad de pleno derecho o anulabilidad precisa de una declaración expresa de anulación y mientras que esta declaración no se produzca gozará de la misma validez y eficacia que cualquier acto administrativo.
De esta manera, todo acto administrativo es válido desde la misma fecha que se dicte y mientras no se destruya su validez.
También todo acto administrativo es eficaz desde el momento que se dicte, con carácter general.
Si bien, la eficacia del acto puede demorarse cuando así lo exija el contenido del acto o esté supeditada a su notificación, publicación o aprobación superior y, excepcionalmente, podrá otorgarse eficacia retroactiva a los actos.
Ejecutividad del acto administrativo
El artículo 38 de la Ley 39/2015 del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas dice:
“Los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo serán ejecutivos con arreglo a lo dispuesto en esta Ley”.
La ejecutividad de los actos administrativos está directamente vinculado a su inmediata validez, de forma que los actos han de ser cumplidos por sus destinatarios sin necesidad de intermediación ninguna, sin necesidad de auxilio judicial, contando la Administración con la prerrogativa de la ejecución forzosa de sus propios actos.
La ejecutividad de los actos administrativos admite cuatro salvedades:
- Se produzca la suspensión de la ejecución del acto.
- Se trate de una resolución de un procedimiento de naturaleza sancionadora contra la que quepa algún recurso en vía administrativa, incluido el potestativo de reposición.
- Una disposición establezca lo contrario.
- Se necesite aprobación o autorización superior
La ejecución forzosa de los actos administrativos por parte de las Administraciones Públicas que los dictan, exige de su previo apercibimiento.
Las Administraciones Públicas pueden ejecutar forzosamente sus actos, respetando siempre el principio de proporcionalidad, por los siguientes medios:
- Apremio sobre el patrimonio.
- Ejecución subsidiaria.
- Multa coercitiva.
- Compulsión sobre las personas.
Analiza el Tribunal Supremo si, una vez iniciada la ejecución forzosa contra un obligado, puede continuarse contra otro obligado o hay que dejarle la oportunidad de que voluntariamente cumpla con la ejecución
Sentencia del Tribunal Supremo de 6 de marzo de 2024
El Tribunal Supremo, en la sentencia de 6 de marzo de 2024, ECLI:ES:TS:2024:1189, analiza en interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia:
«si se puede dirigir el procedimiento de apremio contra el adquirente para el pago de las cuotas de urbanización no satisfechas por el transmitente -al que se notificó la liquidación- en período voluntario, o si es necesario que al adquirente se le notifique previamente la liquidación en cuestión a efectos de su abono en período voluntario«.
El juzgado de instancia estima el recurso interpuesto por una empresa contra la providencia de apremio dictada por por impago de las cuotas de urbanización reclamadas por el Ayuntamiento, anulando dicha providencia.
El Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana anula la sentencia de instancia, declarando que la providencia de apremio es ajustada a derecho.
No se cuestiona el presupuesto de hecho, es decir, la eficacia de las mencionadas cuotas de urbanización y que las mismas debían ser abonadas por el propietario del terreno afectado por su transformación
El legislador ha establecido un derecho de garantía mediante la subrogación del deudor por el ulterior adquirente de los terrenos, ahora establecido en el artículo 27 del TRLS/2015. Para una mayor garantía de ese derecho, se dispone en el párrafo segundo del mencionado precepto, que en las enajenaciones de terrenos debe hacerse constar en el correspondiente título, so pena de ser causa de rescisión de la transmisión, entre otras determinaciones, «los deberes legales y las obligaciones pendientes de cumplir, cuando los terrenos estén sujetos a una de las actuaciones» de urbanización.
Lo que se cuestiona es, al no atenderse el pago e iniciada la ejecución forzosa de esos ingresos públicos que comportan las cuotas de urbanización–que, como se declara por el Tribunal de instancia la actividad urbanística es pública–, contra uno de los deudores, en concreto, la propietaria originaria de los terrenos y habiéndose procedido a la ejecución forzosa de las liquidaciones por la vía de apremio, se pueda seguir esa misma ejecución forzosa contra otro de los obligados legales al pago, en concreto, la ulterior adquirente de los terrenos que conocía esa deuda porque figuraba en la inscripción de la finca en el Registro de la Propiedad y asumía esa obligación legal.
Teniendo en cuenta lo expuesto es cierto que los artículos 100 y 101 de la Ley de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas disponen que, cuando se deba ejecutar de manera forzosa, por no haberse ejecutado voluntariamente por el afectado, un acto que consista satisfacer cantidad líquida, la Administración «seguirá el procedimiento previsto en las normas reguladoras del procedimiento de apremio». Es decir, partiendo de que nos encontramos en la fase de ejecución forzosa de un acto administrativo, cuando su contenido comporta que los ciudadanos hayan de satisfacer una cantidad líquida, deberá seguirse, para dicha ejecución, las normas del procedimiento de apremio. No puede desconocerse que el mencionado procedimiento tiene una regulación y finalidad propia del ámbito tributario, como lo pone de manifiesto que su regulación se contiene en normas de esa naturaleza, en concreto, en los artículos 163 y siguientes de la Ley General Tributaria, desarrollados por los artículos 70 y siguientes del Reglamento General de Recaudación, aprobado por Real Decreto 939/2005, de 29 de julio. Pero la remisión a ese concreto procedimiento no comporta traer a la fase de ejecución forzosa de los actos administrativos en general, las peculiaridades que, como precedentes de dicho procedimiento, se establecen en esa normativa sectorial.
El procedimiento de apremio tiene como inicio la providencia de apremio, pero dicha providencia debe ponerse en relación con las normas que regulan la ejecución forzosa de los actos administrativos, que ciertamente han de constatar el incumplimiento voluntario por parte del obligado a ejecutar el acto administrativo que le compele a satisfacer una cantidad líquida, pero con la importante condición que se impone en el artículo 97 de la mencionada ley de procedimiento, que proscribe que la Administración pueda iniciar ninguna actuación material de ejecución forzosa que limite derechos de los particulares, «sin que previamente haya dictado la resolución que le sirva de fundamento jurídico», con la expresa exigencia, como es propia de todo actos administrativo para su eficacia, de que ha de notificarse al particular «interesado» en dicha ejecución forzosa.
No cabe cuestionar que la ahora recurrente estaba obligada al pago de las cuotas de urbanización, pero no lo es menos que esa obligación lo era por subrogación del anterior propietario. Es cierto también, que por no tratarse de una obligación subsidiaria, la Administración no está obligada a acreditar la insolvencia del anterior propietario para iniciar la ejecución forzosa contra el titular actual de los terrenos puesto que el subrogado en dicha obligación le sitúa en las mismas condiciones que el deudor originario (artículo 1212 del Código Civil, mutatis mutandis).
La Administración que ha dictado un acto cuya ejecución forzosa procediera porque su contenido es satisfacer una cantidad líquida, una vez constatada la falta de cumplimiento voluntario, podrá dictar la resolución por la que se acuerda iniciar la ejecución forzosa, como ya vimos, y solo entonces podrá hacer efectiva esa ejecución, por los trámites del procedimiento de apremio. Y si bien el Ayuntamiento, en el caso de autos, podría haber dirigido dicha ejecución forzosa contra el anterior propietario de los terrenos o contra el actual, es lo cierto que cualquiera de esas opciones comportaba, no solo acreditar que aquel contra el que se pretende dirigir la ejecución forzosa se le dé oportunidad de su ejecución voluntaria, sino que deberá dictar la resolución en la cual se ordena el inicio de la fase de ejecución forzosa. Lo que no podrá hacerse es confundir las actuaciones, en otras palabras, iniciando la fase preliminar contra un obligado principal, para continuar la ejecución forzosa en sentido estricto con otro obligado por subrogación. .
Dando respuesta a la cuestión casacional, concluye el Tribunal Supremo:
«cuando la Administración deba proceder a la ejecución forzosa de un acto que comporte la obligación de pago satisfacer una cantidad líquida, caso de que se dirija el procedimiento de ejecución contra un obligado por subrogación, deberá ser requerido de cumplimiento voluntario y notificarse el acto que inicia la ejecución forzosa para poder seguir los trámites de ejecución por las normas del procedimiento de apremio».
