Contrato menor: auto limitación de uso y prestaciones recurrentes de escasa cuantía
El objeto del contrato menor ha de constituir una unidad funcional, material y temporal, tomando como referencia y consideración la dependencia o unidad de la que surge la necesidad, que ha de comprender una propia unidad funcional subjetiva, de acuerdo con el artículo 101.6 de la LCSP.
Contrato menor y la necesaria unidad funcional, material y temporal
Esto último, la determinación de la unidad funcional subjetiva, desde donde se ha de analizar si el contrato constituye o no una unidad funcional objetiva, no debería generar gran problema, debiendo tratarse de una unidad “separada”, en cuanto desempeña funciones propias, y con competencias respecto de la contratación.
La gran dificultad estriba en el concepto de unidad funcional objetiva. La LCSP únicamente menciona la unidad funcional objetiva en el artículo 34.2 para referirse a cuando pueden fusionarse prestaciones correspondientes a diferentes contratos en un contrato mixto. Así, contempla la unidad funcional como el conjunto de prestaciones que se encuentran directamente vinculadas entre sí, con relaciones de complementariedad que exijan su consideración y tratamiento único, para la satisfacción de una determinada necesidad o finalidad.
Para el contrato de obras, la LCSP indica que su objeto ha de comprender una obra completa, lo que puede asimilarse a la unidad funcional material, como “la susceptible de ser entregada al uso general o al servicio correspondiente, sin perjuicio de las ampliaciones de que posteriormente pueda ser objeto y comprenderá todos y cada uno de los elementos que sean precisos para la utilización de la obra”.
Los caracteres que han de concurrir en el contrato menor para que su objeto constituya una unidad funcional, material y temporal, teniendo siempre presente que se trata de un concepto jurídico indeterminado, de aplicación eminentemente casuística, valorando su contexto y sus propias particularidades, son los siguientes:
1. El contrato ha de comprender todas aquellas prestaciones que resulten inseparables e imprescindibles para el logro de una determinada finalidad o, dicho de otra forma, todas aquellas prestaciones que no puedan ser separadas, sin que se produzca un menoscabo en la finalidad pública perseguida, por estar vinculadas operativamente constituyendo una función económica o técnica.
2. El contrato ha de comprender prestaciones puntuales o esporádicas, pudiendo también comprender prestaciones periódicas o recurrentes siempre y cuando no se extiendan más allá de un año.
El contrato no puede comprender prestaciones periódicas con una periodicidad superior al año, no puede dar respuesta a una necesidad continuada (prestaciones que se repiten año tras año o prestaciones con una periodicidad menor, por ejemplo mensual, pero que se extienden más allá de un año).
Auto limitación en el uso del contrato menor
Muchas Administraciones Públicas, sobre todo las de mayor tamaño, establecen mayores limitaciones al uso del contrato menor, yendo más allá de lo que establece el legislador, con el propósito de reforzar y aumentar la transparencia, la publicidad y la concurrencia en su ámbito contractual (sirva de ejemplo la instrucción 1/2019, de 28 de febrero de 2019, de la Oficina Independiente de Regulación y Supervisión de la Contratación, de obligada aplicación en el Sector Público Estatal -artículo 332.7.d) de la LCSP y apartado VII de la propia instrucción-).
Si bien no habría inconveniente en el establecimiento de mayores límites de forma autónoma en el seno de cada Administración Pública, por cuanto normativamente nada impide que una prestación que encaje en las limitaciones legales del contrato menor se licite por un procedimiento de adjudicación, el propio legislador lo ha reflejado expresamente, en relación a la limitación de cuantía y al posible desarrollo del legislador autonómico, en el apartado tercero de la disposición final primera de la LCSP:
“A los mismos efectos previstos en el párrafo anterior tendrán la consideración de mínimas las exigencias que para los contratos menores se establecen en el artículo 118.1”.
Dos son las fórmulas empleadas por las Entidades Locales. A través de instrucciones específicas o a través de su regulación en las bases de ejecución del presupuesto.
Las instrucciones carecen de valor normativo, no innovan el ordenamiento jurídico, sino que se limitan a señalar pautas, formas de proceder, dictar criterios interpretativos… a tener en cuenta por los órganos que las reciben. Su incumplimiento no afecta por sí mismo a la validez del acto administrativo dictado, sin perjuicio de la responsabilidad disciplinaria en que, por su inobservancia, se pudiera haber incurrido (artículo 6 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen del Sector Público).
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Por su parte, las bases de ejecución del presupuesto:
“contendrán la adaptación de las disposiciones generales en materia presupuestaria a la organización y circunstancias de la propia entidad, así como aquellas otras necesarias para su acertada gestión, estableciendo cuantas prevenciones se consideren oportunas o convenientes para la mejor realización de los gastos y recaudación de los recursos” (artículo 165.1 del Real Decreto Legislativo 2/2004 y desarrollado por el artículo 9 del RD 500/1990).
Contemplar mayores limitaciones al uso del contrato menor en las bases de ejecución del presupuesto puede tener varios inconvenientes, por lo que yo entiendo que, de querer establecerlas, lo más adecuado es hacerlo a través de una instrucción.
En primer lugar por el carácter temporal de las bases de ejecución del presupuesto, en principio el año natural de ejecución presupuestaria.
En segundo lugar por la dificultad que entraña el determinar si su contemplación en las bases de ejecución del presupuesto supondría otorgarles carácter normativo, con eficacia ad extra y, por tanto, reclamable y recurrible por los interesados.
En relación a esto último, el Tribunal Supremo en la sentencia núm. 589/2021 de 29 de abril de 2021 (rec.7190/2019) dice “Se ha dicho que «el carácter normativo o no que haya de atribuirse a una determinada decisión de un órgano administrativo, no depende solo de la clase de materia sobre la que verse. Lo verdaderamente decisivo es el alcance y significación que su autor otorgue a dicha decisión. Esto último comporta que, cuando la decisión tenga como únicos destinatarios a los subordinados del órgano administrativo, y exteriorice por ello pautas para la futura actuación administrativa que dichos subordinados hayan de realizar, habrá de admitirse que lo que se está dictando no es un acto normativo con eficacia externa para los ciudadanos sino una de esas instrucciones u órdenes de servicio que autoriza y regula el citado artículo 21 de la LRJ/PAC» (STS de 21 de junio de 2006, rec. 3837/2000)»”
Por último, el Tribunal de Cuentas, en el informe de fiscalización de la contratación menor celebrada por los Ayuntamientos de más de 500.000 habitantes en el año 2016, señala como recomendación:
“2. Los Ayuntamientos de Barcelona, Madrid, Málaga, Sevilla, Valencia y Zaragoza deberían establecer en su normativa interna la obligatoriedad de promover la concurrencia en la adjudicación de los contratos menores, cualquiera que sea su importe, bien mediante la publicación de anuncios de licitación, bien solicitando directamente ofertas a un mínimo de tres empresas, salvo cuando las circunstancias concurrentes lo desaconsejen por razón de la inmediatez de la necesidad que se trate de satisfacer”.
La Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas, en su sesión del 18 de mayo de 2021, a la vista de dicho informe, acuerda:
“[…] Instar a los Ayuntamientos de Barcelona, Madrid, Málaga, Sevilla, Valencia y Zaragoza a: […] Incluir en su normativa interna la obligatoriedad de promover la concurrencia en la adjudicación de los contratos menores, cualquiera que sea su importe, mediante la publicación de anuncios de licitación o mediante la solicitud directa de ofertas a un mínimo de tres empresas, excepto que la inmediatez de la necesidad a satisfacer lo desaconseje” (BOE de 30 de agosto de 2021).
Debe recalcarse que lo señalado por el Tribunal de Cuentas no puede nada más que encuadrarse en una recomendación y nunca puede configurarse como un auténtico “deber”, tal y como parece que lo hace la Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas en su acuerdo.
Ninguna obligación normativa existe por la cual las Administraciones Públicas en general, y en este caso las Administraciones Locales en particular, deban ir más allá de lo exigido por legislador, estableciéndose auto limitaciones en el uso del contrato menor. Estas limitaciones, o el establecimiento de una particular tramitación del contrato menor, solo pueden ser voluntarias y encuadradas en el ejercicio de la autonomía local, legal y constitucionalmente consagrada.
Además, parecen dar a entender que el uso del contrato menor, en los términos contemplados por el legislador, se limita a aquellos casos que requieran de inmediatez por la necesidad a satisfacer (“excepto que la inmediatez de la necesidad a satisfacer lo desaconseje”), lo cual ha de ser igualmente rechazado pues el uso del contrato menor no está limitado a una necesidad imprevisible o urgente.
Prestaciones periódicas de escasa cuantía
Me estoy refiriendo a prestaciones de reducido importe pero que, por tratarse de prestaciones periódicas o recurrentes, que se extienden más allá de un año, estarían fuera del supuesto contemplado para el uso del contrato menor.
Este tipo de prestaciones han de ser sometidas a un procedimiento de licitación que, muchas veces por su reducido importe y por tratarse de prestaciones materializadas por terceros enfocados completamente al mercado y ajenos a los trámites de los procedimientos de licitación, tendrá escasa o nula concurrencia. Por otra parte, y también vinculado a la reducida relevancia cuantitativa y cualitativa del objeto a contratar, y a los resultados que se pueden llegar a obtener en el procedimiento de licitación, difícilmente puede hablarse de que se consiga una más eficiente utilización de los recursos públicos, sino más bien todo lo contrario, por cuanto el procedimiento de licitación exige de unos trabajos previos, de tramitación o de ejecución que no requiere el contrato menor.
Son prestaciones de muy variada naturaleza, que con mayor frecuencia se dan en Administraciones Públicas pequeñas o en unidades o sujetos de actuación contratante (unidad funcional subjetiva) de reducido tamaño.
Sin duda nos movemos entre la necesidad de garantizar la publicidad, transparencia y libre concurrencia en la contratación pública y entre la racionalización y agilidad de los procedimientos administrativos y la eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos, como principios de actuación de todas las Administraciones Públicas (artículo 3 de la Ley 40/2015).
Y el legislador se guía por lo primero: la publicidad, transparencia y libre concurrencia. El legislador somete obligatoriamente a concurrencia todas aquellas prestaciones que superen un determinado importe y también -con independencia de su importe- aquellas prestaciones que tengan una duración superior a un año.
Considero que debería primar la importancia cuantitativa de la prestación, por cuanto lo relevante de un contrato es su montante total y no tanto su duración, pues éste tiene un efecto inverso, a mayor duración e igual cuantía total, la importancia cuantitativa y cualitativa del contrato disminuye, así como la atracción del contrato para un eventual licitador.
En este sentido, dando preminencia a la importancia cuantitativa, y dejando en un segundo plano la duración del contrato cuando el montante total del contrato, durante toda su duración, no exceda del contemplado para el contrato menor, se han pronunciado ya los órganos consultivos autonómicos de Valencia, Cataluña y Castilla la Mancha
El Consejo Jurídico Consultivo de la Comunidad Valenciana, en el Dictamen 211/2021 de 14 de abril de 2021, defiende que los contratos recurrentes de servicios o suministros de duración superior a un año y valor estimado anual igual o inferior a 3.000 euros pueden encargarse anualmente mediante contrato menor, sin que ello suponga un fraccionamiento irregular.
La Junta Consultiva de Contratación Pública de Cataluña (Comisión Permanente), en el informe 21/2025, de 15 de octubre, contesta a una consulta sobre los pagos menores para cubrir necesidades de carácter recurrente o periódico y la prohibición de fraccionamiento indebido del objeto de los contratos.
Si bien la consulta se realiza respecto de la aplicación de normativa específica autonómica, Decreto 118/2023, de 27 de junio, la Junta Consultiva realiza una serie de precisiones de interés predicables de la Ley 9/2017.
La Junta Consultiva recuerda que la contratación menor constituye un mecanismo de eficiencia en la contratación pública, en la medida en que con ella se alcanza un equilibrio entre el cubrimiento de una necesidad menor y la inversión de coste y tiempo por parte del órgano de contratación en su obtención, pero como no se somete a publicidad y concurrencia, requiere que su delimitación se realice correctamente para que se mantenga el equilibrio entre la necesidad de la agilidad que es deseable en la actuación del sector público y el respeto a los principios de publicidad, libre concurrencia y competencia.
El fraccionamiento del objeto de un contrato se produce cuando este no es completo, ya sea porque se divide en fracciones temporales, de manera que una necesidad de carácter recurrente, ya sea permanente o periódica, se cubre con contratos diferentes que abarcan periodos de tiempo reducidos para hacerla encajar en las limitaciones de la contratación menor; ya sea porque se han separado las prestaciones, de manera que el contrato no contiene todas las prestaciones necesarias para cubrir la necesidad, en el sentido del concepto de unidad funcional que opera en la definición del objeto de los contratos a efectos de determinar si existe o no fraccionamiento indebido.
Concluye la Junta Consultiva que ningún reproche jurídico puede merecer que una entidad de pequeña dimensión lleve a cabo cada año un contrato menor que tenga por objeto organizar la única jornada que se prevé hacer al año –para poner un ejemplo muy claro– y que incluya este contrato en la programación de su actividad contractual, a pesar de no ser imperativo de acuerdo con el artículo 28 de la LCSP. Ciertamente, ni el hecho de poder programar la actuación, ni el hecho de que se requiera cada año, conllevan tener que entender en todo caso que cubriendo esta necesidad mediante contratos menores se está fraccionando el objeto de un contrato mayor, más teniendo en cuenta que cubrir esta necesidad con un contrato mayor comportaría tener que contratar a varios años vista la jornada, mediante un contrato que comprendiera todas las anualidades, cuando su valor estimado no excedería –ni se aproximaría– al umbral del contrato menor, lo cual conllevaría al mismo tiempo, seguramente, un incremento de la complejidad y de los recursos necesarios para su contratación que probablemente excedería el valor del propio contrato.
En el mismo sentido, un contrato menor que tenga por objeto un servicio recurrente, ya sea permanente o periódico, de valor estimado muy reducido –como pueden ser los de mantenimiento de extintores o de alarmas que se mencionan en la petición de informe del Ayuntamiento de Aitona–, no parece que deba considerarse que constituye un fraccionamiento para eludir la aplicación de la normativa de contratación pública, sino que se trata de un contrato de tan bajo importe por sí mismo que poner en duda su carácter menor puede comportar distorsiones organizativas en muchas entidades y un incorrecto uso de los recursos públicos.
Las necesidades que pueden ser cubiertas mediante la contratación menor, para entender que no constituyen un fraccionamiento ilícito del objeto de un contrato más grande, dependerán en gran medida de la relevancia en términos económicos en función de su valor estimado, de manera que no son predicables en todo caso las características tradicionalmente señaladas por vía interpretativa de tratarse de necesidades puntuales y esporádicas que no tengan carácter recurrente, más cuando se trate de prestaciones de tan bajo importe económico que incluso en el caso de contratarlas de manera agrupada constituirían un contrato menor, si se atiende a su importe.
El servicio de asesoramiento y normalización de los procedimientos de contratación de la Junta de Castilla La Mancha, en la consulta 88/2025 de 4 de noviembre de 2025,
Se plantea la posibilidad de llevar a cabo la contratación menor de un servicio recurrente, que responde a la misma necesidad cada año y cuyo coste anual oscila entre 800 y 900 euros.
El servicio informante considera admisible la celebración de sucesivos contratos menores de servicios siempre que, sumando la cuantía acumulada de todos los contratos celebrados durante cinco años -que es el período máximo establecido para los contratos de servicios de prestación sucesiva- no se supere el importe de 15.000 euros establecido como límite en el artículo 118 de la Ley 9/2017.
Y concluye que la contratación menor podría ser aplicable para satisfacer necesidades recurrentes de escasa cuantía que no impliquen dicho fraccionamiento irregular. El órgano de contratación podría llevar a cabo la tramitación de sucesivos contratos de este tipo, siempre que, aun cuando se contratara por el límite máximo previsto en el artículo 29.4 para los contratos de servicios de prestación sucesiva (5 años), el importe acumulado durante ese periodo no supere el máximo previsto para el contrato menor (15.000 €).
Como curiosidad, en el ámbito local, el Ayuntamiento de Castellón ha aprobado una instrucción reguladora de la tramitación, adjudicación y publicación de los contratos menores en la que contempla la posibilidad de adjudicar mediante contrato menor (artículo 11.3) aquellas prestaciones periódicas y recurrentes de escaso valor económico sin que en ningún caso puedan exceder los tres mil euros (3.000 €) en cómputo anual, citando expresamente el Dictamen 211/2021 de 14 de abril de 2021 del Consejo Jurídico Consultivo de la Comunidad Valenciana. Lo contemplan como algo excepcional pero sin precisar cuando se cumpliría dicha situación.
Desde mi punto de vista, los órganos consultivos autonómicos de Valencia, Cataluña y Castilla la Mancha siguen una interpretación muy razonable
Ahora bien, sería deseable que el legislador moviera ficha e introdujera una modificación en el artículo 29.8 de la Ley 9/2017.
El artículo 29.8 de la Ley 9/2017 señala:
«Los contratos menores definidos en el apartado primero del artículo 118 no podrán tener una duración superior a un año ni ser objeto de prórroga».
Y podría modificarse añadiendo, por ejemplo:
“[…] salvo cuando se trate de suministros o servicios de valor estimado anual inferior a 3.000 euros”.
U otro importe de referencia pero nunca superior a los 3.000 euros al año.
